第一，经营范围扩大。在棉布行业业务发达的上海，纷纷出现新商号，光绪二十六年（1900）有130余家，到1913年约200至300家。上海成为进出口棉布集散的枢纽，全国各地大城市棉布商都纷纷到上海设立商号。还有其他经营进口百货、西药、五金、呢绒、钢铁、化学原料的行业，在宣统二年（1910）以后也相继出现。
第二，经营规模的扩大。如上海有21个行业中发展起私人资本主义批发商。经营外货的商号也有增加，如汉口的京广杂货铺就改为以外货为主、广货为辅的经营出口货的商业行号；汉口的猪鬃业，刚产生时仅有7家商号，店主雇员不过70至80人，到宣统三年（1911）时商号增至60家，职工达2000余人。
第三，商业与产业资本联系更为密切。从沿海到内地的这些城市商业，与外国及本国的产业发生了直接或间接的联系，有的联系还极其密切。如第一次世界大战期间，中国棉纺织工业发展较快，在上海出现了一批专销本国工业产品的批发字号，称为本厂百货字号，使商业更好地为产业资本服务。第四，一批较大规模的近代商业企业的出现。这些商业企业与旧式商号最大区别在于：它们一开始创业，就采用资本主义股份公司的组织形式和经营管理方法，以“经营环球百货，推销中华土产”的营业内容。比较有名的如：光绪二十六年（1900）前后，主要由侨商在香港创办的多家百货公司；宣统二年（1910）在上海设立的先施公司和1918年在上海开办的永安公司。此外如哈尔滨的同记百货公司、重庆的宝元通兴业股份有限公司等。从光绪二十九年（1903）至1912年，全国共有工、农、商、交通运输等各类股份公司977家，资本1.1亿多元，其中商业股份公司131家，占13.4％，资本1343万元，占总资本的12.1％。
这些近代商业企业由旧式商业继续向新式商业转化，如北京的瑞蚨祥，就是从以买贱卖贵剥削小生产者的旧商业，部分地变成为产业资本服务、分取剩余价值的新式商业。此外，还发生商人资本进一步向产业资本转化的情形。以铁路为例，光绪二十九年（1903），侨商张煜南首先获准承办潮汕铁路，其后5年中，各省先后成立18个铁路公司，创业者中有不少是商人；也有通过斗争手段，主要是收回矿权、路权斗争，实现商人资本向产业资本的转化。光绪二十九年（1903）后出现商人投资产业的**，股份公司兴起，全国有工业公司531家，资本5480万元，占全国各类公司资本的49.4％，其中大量是由商业资本转化来的。同治十一年（1872）至1913年，创办或投资于棉纺织业、面粉业和轮船业的商人有37户，占这些企业投资总户数的18.3％。1914至1920年，同类企业的投资户为65户，占这些企业投资总户的53.7％，成为商业资本转化为工业资本的最盛之时。而且投资近代企业的商人，1913年以前主要是封建性旧式商人，1914至1922年主要是新兴商人。当然，这一时期私人资本主义商业的发展与外资有千丝万缕的联系，没有更大的独立性。
3.外国商业资本在中国市场的优势地位。
中国国内商业的发展，绝对改变不了外国商业资本在中国市场上占据有利地位的状况。协定关税和5％的低税率，使外国有力地控制中国的对外贸易；2.5％的子口税，为外贸和土特产的进出口商品在国内市场的流转创造了极为有利条件。就以中外棉商负担的税捐为例：1927年华商由山西运棉至天津，每担缴纳各种厘捐3.73元，而外商每担只纳0.254元的子口税。华商的负担为外商的14.4倍，因此，外商掌握绝对竞争优势而左右中国国内市场。加之在甲午战争后，外资取得对铁路修筑、经营、运输的种种特权，更加强了外国支配国内市场的力量。
与此同时，外国洋行进一步扩展从城市到乡村的商业掠夺网，以巩固这一优势地位，甚至直接操纵农产品的市场价格，使中国市场进一步为其进出口贸易服务，逐渐从属于世界市场。首先，国内市场的商品种类和数量随着世界市场的需求而波动，中国茶在世界市场地位下降后，相应在国内市场地位也下降，以至在埠际贸易额中降到棉货、桐油、面粉等之后。中国沦为帝国主义原料生产地后，国外工业所需要的新的原材料增多，于是中国的大豆、花生、猪鬃、麻、桐油等经济作物就先后成为重要出口商品，并且在国内市场也活跃起来，逐渐占居重要地位。而粮食进口年年增加，光绪三十一年（1905）占进口总值的2.9％，1913年为5.2％，19年为6.8％，国内市场上充斥进口粮食，严重排斥了国产粮食，造成农民的破产和中国农业的凋敝。其次是国内市场上商品的价格也为世界市场所决定。
总之，从光绪二十一年（1895）以后，中国国内市场在外国资本主义控制和支配下，已从属于世界市场，中国商业的半殖民地化程度更加深了一步。第七章交通邮电诞生于欧美的火车、轮船、电报、电话，以及建立在这些新式交通工具、通讯设备基础上的近代邮政，拉近了人们的生存空间，加速了商品交换与信息传递，迅速推进了工商业乃至军事、政治、文化诸方面的交流与发展。然而，在资本驱使之下，西方列强却将这些近代交通设备用于殖民掠夺。它们不顾中国政府和人民的反对，公然损害我国的交通、邮电主权，纷纷在我国沿海、沿江地区设置航运、电报、邮政机构，擅自修筑铁路，用以收集情报、传递信息，便于经济掠夺、军事侵略和政治控制，用先进的交通工具、通讯设备加重中国人民的灾难，严重损害了我国权益。
与此同时，我国的交通、通讯还停留在落后的中世纪，与西方先进的交通、通讯相比形成鲜明反差，成为我国近代经济、文化发展的重大障碍。于是不少有识之士纷纷上书，“以国权、商务、戎机所关甚巨”①，急切吁请创办航运、铁路、邮电，遂“开我国数千年未有之奇局”①。同治十一年（1872），我国始创上海轮船招商局；光绪三年（1877），台湾始设电报线；光绪四年，开设海关邮政局；光绪五年，始设电报线于天津至大沽、北塘之间；光绪七年，筑成唐山至胥各庄铁路。凡此种种，成为我国近代交通、通讯之嚆矢。从此，我国的近代交通、通讯事业有了前所未有的发展。
①《清史稿》卷149《交通志序》。
①《清史稿》卷149《交通志序》。
第一节航运中国是世界古代航运最为发达的国家之一。勤劳、智慧、勇敢的中国人民自古以来就为发展水上运输作出了卓越的贡献，取得了举世瞩目的奇迹。然而，随着西方资本主义的发展，机器轮船的出现，中国传统的靠风帆、人力驾驭的旧式船舶明显落伍，开始面临机器轮船的严峻挑战。
外轮的侵入与旧式航运的衰落早在鸦片战争时期，英国即凭借其先进的船炮在中国沿海肆虐示威。不久，以英国为首的西方列强凭借不平等条约，取得了在中国沿海航行轮船的特权。道光二十六年（1846），有两艘外轮在香港、广州间从事运输业务。不久出现了经营定期班轮的“省港小轮公司”，这是外商在华创办的第一家专业轮船公司②。道光三十年（1850），大英轮船公司曾一度在上海、香港间开辟定期航线。第二次鸦片战争之后，列强又将沿海航运特权扩展到长江流域。依赖这些特权，列强在中国沿海、长江的轮船激增。在上海的各大洋行纷纷置备轮船，争先从事沿海和长江航运。同治元年（1862），美国旗昌洋行（出资100万两）在上海创办了大型专业航运公司——“旗昌轮船公司”。其后，相继有英国在上海设立的“中日轮船公司”（同治元年），英印创办的“中国商业轮船公司”（同治二年），英美创办的“省港澳轮船公司”（同治四年）和英国的“公正轮船公司”（同治六年）、“北清轮船公司”（同治七年）、“太古轮船公司”（同治十一年）、“华海轮船公司”（同治十二年）、“扬子轮船公司”（光绪五年）、“怡和轮船公司”（光绪七年）、“道格拉斯火轮公司”（光绪九年）、“川江轮船公司”（光绪十三年）及俄国在海兰泡成立的“黑龙江贸易汽船公司”（光绪十八年）出现。它们活跃于我国沿海并相继向内河渗透，很快排斥、取代了我国传统、陈旧的帆船运输。我国沿海及长江航运几乎为外商所垄断。其中，美国旗昌曾一度充当在华轮运势力的霸主，不久即为英国怡和、太古势力所取代。与此同时，英、美、法、德、日等列强相继控制我国远洋运输航线，使中国至欧美及东南亚运输邮件、货物、搭载旅客的业务绝大部分为列强所占有。
外轮在华势力的扩张，加速了西方列强对我国的经济掠夺，同时对中国旧式航运造成了毁灭性打击。靠风帆、人力驾驭的旧式船舶无法与迅捷、准时、安全、省时的机器轮船竞争，无可奈何地衰落下去。道光年间活跃于北洋和长江的3000余号沙船，到咸丰年间减掉三分之一；到同治年间只剩下四五百号，十年间大约淘汰了十分之八。这不仅使广大沙船业水手失业，尤使中国航权大量丧失。正如有的官员指出的：“计十余年来，洋商轮船日增，中国民船日减，获利之后，得步进步，始而海滨，继而腹地，终必支河小水，凡舟楫可通之处，皆分沾之”①。出现“中国内江外海之利，几为洋人占尽”②的局面。
②聂宝璋：《中国近代航运史资料·序言》。
①《太常寺卿陈兰彬奏》光绪二年十月二十四日，《洋务运动》第6册，第9页。②《直隶总督李鸿章奏》光绪元年二月二十七日，《洋务运动》第6册，第8页。近代航运业的兴起外**量入侵与我国旧式帆船的迅速淘汰，将发展民族轮船航运业提上了日程。一些华商羡慕轮船航运业的丰厚利润，逐渐萌生投资轮船运输的愿望。然而，腐朽的清皇朝却顽固地禁阻华商制造或购买轮船③。外轮企业为了扩大资本则千方百计诱使华人投资。不少华商遂将资本投向外国轮船企业，或自买、租赁轮船交洋商代理。如美商琼记洋行咸丰九年（1859）购置“金山”号轮船时，在所需资金的34个股份中，华商就占了9股④。又如，旗昌洋行创办旗昌轮船公司时，在它实收的100万两资本中，华商投资竟达三分之一以上。同治年间，华商自买轮船托洋商代理的现象已相当普遍。同治三年（1864），江海关道丁日昌密查后报告说：“内地商人买雇洋商火轮夹板船只，写立笔据，多托洋行出面，赴领事衙门呈报更名入册，领取船牌行驶，从未赴地方官报明立案。上海为中外通商总汇之区，其中仍与洋商合伙贸易者十之七八，自置货物贸易者十之二三。合伙贸易之船，凡报关完税等事，固由洋行出面，即自行贸易之船，亦多托洋行代报。缘洋商之货，进出只须完税，并无捐项，华商之货，进出即应完税，又须报捐。华商避捐，因托洋行，洋商图利，愿为代报。”①福建、广东等沿海地区，此类现象大同小异。其结果，使洋商既吸收了华商投资，扩大了自己企业，又控制华商船只，从而充实和扩大了外国资本侵夺我国航运权益的力量。
为打破外轮垄断我国江海航运的局面，改变华商投资外轮企业或购买、租赁轮船而诡寄洋商名下骗捐取利的现象，清廷逐步改变态度，缓慢地向鼓励华商置买轮船、自主开办航运的方向转变。同治六年（1867），总理衙门指出，“与其听任私买，将来必为洋人所挟持，自不如显为告谕，任从买卖，则其权尚可归华商自主”②；主张“开华商造、买洋船之禁”，力图改变在航运方面“洋通华滞，利权尽失”③的局面。经与两江总督曾国藩往返函商，不久，即由上海道颁布了《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》。这个章程虽然允许华商购置轮船，但却规定华商轮船与外轮一样只准在通商口岸来往，“不得私赴沿海别口，亦不得任意进泊内地湖河各口”④，并没有给华商任何优越条件。在这种情况下，一些商人开始向政府提出兴办轮运企业的试探性要求。
同治六年（1867），曾留学美国的后补同知容闳提议设立一个由中国人集资的股份制轮船公司并拟定章程上报。后因被清廷怀疑有洋商或洋行买办参与，又得不到任何优待而作罢。同年，道员许道身、商人吴南记等禀请置备轮船承运漕粮。同治七年（1868），沙船商人赵立诚等亦有同样申请，但均因两江总督曾国藩拒绝用商轮承运漕粮而搁浅。这表明，清廷虽然对华商置备轮船解除了禁令，但并无扶持商轮的实际举动，只是任其自生自灭而已。因此，在外**量侵入我国沿海、长江水域的情况下，清廷的许诺，只是开③《总署致两江总督曾函》，《中国近代航运史资料》第1辑下册，第1366页。④汪敬虞：《十九世纪外国侵华企业中的华商附股活动》，《历史研究》1965年第4期。①同治三年九月初六日总理衙门收上海通商大臣李鸿章文，《海防档》甲，购买船炮（三），第809页。②《中国近代航运史资料》第1辑下册，第1365页。
③《中国近代航运史资料》第1辑下册，第1366页。
④《中国近代航运史资料》第1辑下册，第1369页。
了一个空头支票，自然不会有什么实际效果。
同治十一年（1872），直隶总督兼北洋大臣李鸿章力倡由官方招商购置轮船，同时许以运漕之利，发展由官方控制的轮运事业。目的在于：“略分洋商之利”①以裕饷源，“使我内江外海之利，不致为洋人占尽”②。同时还将举办轮船事业与巩固海防联系起来，指出“海防非有轮船不能逐渐布置，必须劝民自置，无事时可运官粮客货，有事时装载援兵军火，藉纾商民之困，而作自强之气”③。他的主张立即得到总理衙门支持，旋被委派主持创办轮船招商局，在上海招商集股。《招商局局规》明确规定：股票要详填姓名籍贯，“以杜洋人借名”入股，也“不准让与洋人”，保证企业单一的民族资本。为保证官府对企业的控制与利用，则采取“官督商办”的办法，即“由官总其大纲，察其利弊，而听该商董自立条议，悦服众商”④，企业“所有盈亏，全归商认，与官无涉”⑤。官与商的这种关系成为日后民用企业官督商办的一种主要模式，对近代企业发展影响极大。同治十一年十二月十六日（1873年1月18日），“轮船招商局”在上海正式成立。
轮船招商局开创之际，既缺资金、设备，更无经营管理经验。唐廷枢、盛宣怀、徐润、朱其昂等总办、会办负责制订章程、筹集股本、购置船只、雇用管驾，并在各口岸设置码头栈房。招商局除在上海设总局外，先后在天津、牛庄、烟台、福州、厦门、广州、香港、汕头、宁波、镇江、九江、汉口及国外之长崎、横滨、神户、新加坡、槟榔屿、安南、吕宋等十九个口岸设置分局。其航线均以上海为中心。在国内，由上海北抵烟台、天津、牛庄，南达温州、宁波、汕头、广州、香港、澳门、海口，同时沿长江而上直驶湖北。在海外，陆续试航各地。同治十二年（1873），轮船招商局“伊敦”号首航神户、长崎；年底驶往吕宋等地；光绪五年（1879），“和众”号首航檀香山；光绪六年（1880），“美富”、“康济”号驶往越南海防；光绪七年（1881），“美富”号首航英国，为开辟远洋航线进行了探索。
招商局创办伊始，即面临外国轮船公司的激烈竞争。当时，美国旗昌轮船公司控制着我国江海的主要航线，它与成立不久的英国太古轮船公司暂时停止了相互倾压，共同以降低运价为手段，企图挤垮刚刚成立的招商局。面对挑战，招商局与外轮跌价竞争。为弥补亏损，官方特许招商局承运漕粮，甚至由“北洋酌拨官款以济之”①。在顶住了旗昌轮船公司的激烈竞争后，在盛宣怀等人的力主下，光绪三年正月十七日（1877年3月1日），招商局购买了旗昌轮船公司的全部航运财产，增强了航运实力。
招商局初创的10余年间，获利颇丰，股市价格明显上扬。李鸿章在光绪十三年（1887）奏报中说：“创设招商局十余年来，中国商民得减价大益，而水脚少入洋商之手者，奚止数千万，此实收回利权之大端。”①面对太古、怡和轮船公司多次削价与招商局竞争，招商局不甘示弱，在盛宣怀的主持下，①李鸿章：《轮船招商请奖折》，《李文忠公全书·奏稿》卷25，第4页。②《李文忠公全书·奏稿》卷20，第33页。
③李鸿章：《轮船招商请奖折》，《李文忠公全书·奏稿》卷25，第4页。④《李文忠公全书·译署函稿》卷1，第39页。
⑤《李文忠公全书·奏稿》卷30，第33页。
①《洋务运动》第6册，第13页。
①《李文忠公全书·朋僚函稿》卷19，第24页。
不仅应战，而且积极进攻，迫使怡和、太古两公司与招商局于光绪三年（1877）、光绪九年（1883）和光绪十九年（1893）三次订立“齐价合同”。从而进一步增强了招商局的实力，对民族资本主义航运业起了有益的作用。光绪朝初年以来，工商业的发展及社会对轮运事业的广泛需求，一些华商开始冲破封建统治者的严厉限制，在内河开办航运，内河小轮企业不断涌现。光绪十六年（1890）前后，清廷不得不承认这一事实，允许“另定专章，奏准暂时雇用”②。其后，有更多小轮船企业相继开业，出现了诸如“汕潮揭轮船公司”、“益利轮船局”、“泰昌义记申杭湖州轮船公司”等企业。这些轮船企业，一般规模小，大的不过五六只船，小的仅有一二只船，而且大多倏兴倏灭，兴废无常。它们长期处于半合法地位，仅限于搭客和附拖官商座船，不准载货，也不准拖带货船，航线大多受官府限制，受到封建官府严厉盘剥，因而总体发展缓慢。
甲午战争前，不少华商仍托名洋商或以中外合办名义办轮船企业，比较著名的有光绪十五年（1889）以中外合办为名的“鸿安轮船公司”和光绪十九年（1893）由太古洋行买办林毓彦联合林清记在汕头设立的“伯昌轮船行号”。鸿安轮船公司到光绪十六年（1890）底已拥有轮船11艘，开辟了从上海到汉口；沿海北至天津、烟台、牛庄，南至汕头、淡水、基隆等6条航线，规模仅次于太古、怡和和招商局。伯昌轮船行号则开辟海外航线，在汕头与暹罗间航行。但是，这些企业一直受外国侵略势力控制，也没有大的发展。
总之，甲午战争前我国轮船航运业发展缓慢。据《海关报告》（1892—1901）下卷附录载：到光绪十九年（1893）中国籍轮船仅有133艘，如果再将一些挂洋旗的华商轮船包括在内，我国拥有的轮船总数估计仅150余艘，净吨数约四万余吨，折合总吨数约六七万吨①。尽管船只不多，吨位有限，但它们终归为我国航运业奠定了发展基础。
近代航运业的发展甲午战争后，由于《马关条约》的签定，不仅使日本及西方列强取得了在长江流域直航重庆的特权，而且打破了外轮不得驶入长江以外内河的限制，使中国内河、内港陆续向外轮开放。面对日益深重的民族危机，中国人民实业救国的热情日益高涨，发展民族航运业成为实业救国的一项重要内容。清廷被迫逐步解除对内河不准行驶轮船的禁令。光绪二十一年（1895）清廷“始许华商小轮于苏杭间行驶”，两江总督“张之洞更推广其航行之路于镇江、江宁、清江浦及赣之鄱阳”②。光绪二十四年（1898）面对列强步步紧逼，总理衙门“拟将通商省份所有内河，无论华商洋商，均准驶行小轮船”①。当年七月清廷颁布《内港行船章程》，进一步将小轮船行驶范围由通商省份扩大到所有内河内港②。从此，华商轮运企业，特别是内河小轮企业得②樊百川：《中国轮船航运业的兴起》，第215、2页注①。
①樊百川：《中国轮船航运业的兴起》，第306页。
②《清史稿·交通志二》，轮船。
①朱士嘉编：《十九世纪美国侵华档案史料选集》，第415—4页。
②王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第786页。
以迅速兴起。
光绪二十一年（1895），浙江宁波绅商最先创办了“外海商轮局”和“永安商轮局”，得以航行沿海内河。其后，福建、广东、广西、上海、苏州、杭州、镇江、芜湖、湖北、湖南以及山东、天津、吉林等地商轮公司或轮船局相继开办。约计从光绪二十一年到二十六年（1895—190O），各地先后开业的小轮运输业约近10O家，原先存在的一些商轮企业也得以扩充发展。除去中途停业者外，到光绪二十六年（1900）继续营业的约有七八十家，轮船约有440艘③。如果连同招商局和挂洋旗的华商轮船一并计算，估计达480艘④。尽管这一时期外轮的垄断和倾压及封建势力的盘剥仍严重阻碍它的成长，但内河航运业毕竟取得了合法地位，并获得了发展。
光绪二十六年（1900）以后，大、中型轮运企业开始兴起。当时列强航运势力蜂拥而至，除英国继续保持在华优势外，日本、德国船只大量侵入我国各大水域，俄国、美国船只也陆续增多。它们不仅继续垄断远洋运输，而且深入长江及内地，在诸多水域具有垄断地位，对华轮极尽倾压、欺侮之能事。面对列强咄咄逼人之势，中国人民掀起了大规模的救亡图存斗争。清廷为维持自己的统治，也不得不向资产阶级作出某些让步，做出一些鼓励发展民族工商业的姿态。资产阶级，特别是具有较多资产和较高政治地位的资产阶级上层中相当一部分人开始在抵制外轮侵略的口号下，兴起创办航运公司，特别是创办中大型轮船公司的热潮。
华商自办大中型轮船企业约始于光绪二十八年（1902）。其后，虽然有相当一批大中型轮船公司在列强的倾压、破坏和封建腐朽官吏阻抑下夭折破产，但却有一部分在逆境中得到发展。其中较著名的有江浙名绅张謇创办的“大达轮步公司”（1904年），宁波陈志寅的“中国商业轮船公司”（1907年），四川官商合办的“川江轮船公司”（1907年），东北兴办的“松黑两江邮船局”（1908年），宁波商人虞和德等兴办的“宁绍商轮公司”（1908年），西江地区的“西江航运公司”（1908年）和汉冶萍煤铁联合企业的轮运事业等，均成为各地区较大的轮运企业。据统计，从光绪二十七年到宣统三年（1901—1911），先后创办的大中型轮船企业46个，到宣统三年底能够继续运营的达31个①。这显然是一大进步。
但是，如果将进出通商口岸的中外行驶远洋、沿海和大江河的较大船只进行比较，即可发现，到宣统三年时，中外进出通商口岸的大型轮船共有90艘，其中，中方船只仅35艘，占总数的39％，外轮仍占绝对优势。与此同时，内河小轮企业随着城乡商品经济发展的需要，在广阔地域、众多航道上得到迅速发展，使内河轮船遍布15个省。如果将进出通商口岸的中外内河船只比较，宣统三年时，中外内河轮船共有8艘，其中，中方船只达153艘，占总数的91％，形成绝对优势。据不完全统计，从光绪二十七年到宣统三年，这11年间新创内河轮船企业405家，资本约580多万元，轮船630余艘①，加上原有企业的扩充，除去中途停闭者，到宣统三年共有五百数十家企业，资本约800万元，拥有小轮船九百数十只，形成遍及上海、长江干支③樊百川：《中国轮船航运业的兴起》，第334—335页。
④同上书，第338页。
①樊百川：《中国轮船航运业的兴起》，第419—420页。
①樊百川：《中国轮船航运业的兴起》，第430页。
流及东南沿海和珠江流域的航运网络。
近代航运体系的初步形成辛亥革命的爆发，增强了国内民族资产阶级的政治力量；欧洲发生的第一次世界大战，使大量外轮撤出中国沿海、内河及远洋航线，从而使轮船航运在辛亥革命后的10年间有了显著发展。
在国内航线上，相继出现了由浙江虞洽卿创办的包括三北轮埠公司、鸿安商轮公司、宁兴轮船公司组成的“三北航业集团”；大连张本政于光绪三十一年（1905）创设的“政记轮船公司”；上海郑良裕等于光绪三十二年（1906）形成的“通■集团”；营口李彦园创设于宣统元年（1909），发展于1919年的“肇兴轮船公司”；天津盛昆山创设于宣统三年（1911）的“直东轮船公司”和郑效三等创设于1917年的“北方航业公司”；福州陆炎全等创设于宣统三年的“泉安轮船公司”；黑龙江流域有新旧交通系官僚与当地绅商投资创设于1918年的“戊通轮船股份公司”等为代表的一批大中型轮船企业。它们一般拥有多只乃至数十只轮船，总吨位由数千到数万吨，形成在国内江海颇具实力的航运力量。内河小轮业在企业数字、资本数额和船只数量上均成倍增长，航行范围空前扩大，几乎遍及自然条件能够通航的所有河流。
在国际航线上，远洋航运业得以兴起。辛亥革命前，我国几乎没有远洋轮船航运业。中法战争前，轮船招商局曾远航欧美，但受挫后即不敢再越出国门。此后只有“伯昌轮船行号”和“华暹轮船公司”等少数轮船公司靠租赁外轮在东南亚一带航行。辛亥革命后，不少商人，特别是爱国华侨利用当时的政治环境和第一次世界大战爆发后远洋轮船奇缺、运费高涨之机，纷纷投资远洋航运。其中，最早出现的是由仰光华侨林振宗于1912年设立的“宗记公司”，开辟了厦门至仰光航线。与此同时，新加坡华侨林秉祥设立“和济公司”，航行于厦门至马来西亚的槟城。1913年，汕头又有“福东公司”航行于厦门、汕头、香港、新加坡、爪哇间。世界大战爆发后，投资远洋航线的轮船企业日益增多，主要有1915年菲律宾华侨设立的“中华汽船公司”、爪哇华侨黄仲涵等设立的“建源号”、19年上海金叔屏设立的“金汪记”、1918年上海顾棣三设立的“利淮商号”等诸多企业。其中最驰名的则是“中国邮船公司”行驶于中美间横渡太平洋的万吨邮轮。该公司于1915年10月由旧金山华侨与国内外各埠商人联合创立，拥有3艘万吨级邮轮，成为华商自办发展最快、规模最大的远洋轮运企业。此外，1917年由秘鲁华侨在利马创办的“中华航业公司”也颇具规模。到1919年，从事远洋航运的民族轮运企业至少有家之多，轮船达30余艘，加上国内航线临时船只的加入，盛时高达40余艘。
到1919年，据不完全统计，我国拥有的轮船企业已有千余家，其中既有9个拥有千吨级以上轮船、吨位总数达1万吨以上的大型企业；又有87个拥有500吨级以上轮船或有数百吨级以上轮船、吨位总数达500吨以上的中型企业；更有千余个小型企业。其船只已遍布沿海、内河和远洋航线，初步形成了我国以大中型企业为骨干的轮船航运体系。尽管当时外轮在华轮船总吨位仍占绝对优势，民族航运业仍无力摆脱半殖民地的境遇，但终归壮大了民族航运业，并带动了民族工商业发展。
第二节铁路西方列强为了加强其在中国的掠夺，竭力抢夺筑路权，修造由他们控制的铁路。洋务派为与列强夺利、抗争，也积极自建铁路。
列强在华建筑铁路的阴谋与我国自建铁路的开端第二次鸦片战争后，以英国为首的西方列强为扩大经济掠夺，纷纷开始了在华修筑铁路的阴谋活动。他们一方面以伪善者的面目，对清政府进行“劝诱”、“说服”，乃至利用修约进行讹诈，企图将中国筑路权抓到手；另一方面则开始在中国进行强行筑路的准备活动。自同治初年英国翻译梅辉立阴谋修筑广东到江西铁路以来①，先后有英、法、美三国拟筑苏州到上海的苏沪路；英人史蒂文森规划中国主要干线；英国拟筑滇缅铁路；英人私自勘察北京至大沽铁路等活动，企图实现其控制交通命脉的目的。中国政府理所当然地拒绝了列强的筑路要求。但他们仍肆无忌惮地开始强行修筑铁路活动。同治四年（1865）秋，英国人杜兰德在北京宣武门外曾铺设一条小铁路，哄动京师，旋由步军统领衙门饬令拆卸①；同治十一年（1872）又有英国商人在天津租界演示火车，以广招揽。不过，这两条铁路只是作为演示、推广而用，还称不上中国土地上出现的真正铁路。列强在华强行修筑的第一条铁路是以怡和洋行为代理人的“吴淞铁路有限公司”擅自修筑的“吴淞铁路”。它以买地修路为借口，偷偷建造了由上海到吴淞的铁路约30里。全路于光绪二年十月十六日（1876年12月1日）正式通车。面对列强擅自筑路的侵权行为，清廷表示反对，遂通过外交途径，与英国签定《收赎吴淞铁路条款》②，决定由中国以28.5万两白银的代价，收归国有，并令将其拆毁。列强在修筑铁路上的种种行径，暴露了其控制我国路权的野心。
早在列强兴办吴淞铁路之前，中国有识之士已发出自筑铁路的倡议。咸丰九年（1859）太平天国干王洪仁玕在《资政新篇》中首次提出修筑铁路的主张。同治十一年（1872）以来，李鸿章、丁日昌、郭嵩焘等人又相继倡言自筑铁路。同治十三年（1874），日本侵略中国台湾后，福建巡抚丁日昌倡议在台湾筑路。光绪六年（1880），清廷向俄国索还伊犁谈判陷入僵局，为筹备防务，淮系将领刘铭传又重提修筑铁路之议。这一切努力，均因守旧派反对与经费困难而作罢。铁路建设一直处于难以起步的窘境。
开平矿务局投产后，煤炭运输成为当务之急，兴修铁路势在必行。为减轻守旧派的冲击，李鸿章取得了光绪帝父亲醇亲王奕?的支持，嘱其“试行于煤铁之矿、开垦之地，以及屯军设防之一二口岸，俾见闻习熟，渐推渐广”①。光绪七年五月十三日（1881年6月9日）唐胥铁路破土动工。该路由唐山煤矿起至胥各庄止，当年十一月告竣，全长20华里。钢轨轨距为四英尺八英寸半，遂为日后中国轨距之定例。这就是在中国土地上自行建造的第一条铁路。铁路修成后，因怕反对派禁阻使用机车，声明以驴马拖载，遂成为铁路史上之奇观。第二年才敢用机车牵引。后虽连续遭言官弹劾，“谓机车直①《李文忠公全书·海军函稿》卷3，第6页。又见李岳瑞：《春冰室野乘》，第204页。②具体条文载《交通史路政编》第1册，第8—9页，《中国近代铁路史资料》第1册，第54—55页转载。①《李文忠公全书·译署函稿》，光绪七年正月初八日。
驶，震动东陵，且喷出黑烟，有伤禾稼，遭奉旨查办，旋勒令停驶”，但几经周折后，仍照常开驶②。
中法战争后，清廷特设海军衙门以加强海防，由醇亲王奕?总理海军事务，李鸿章、曾纪泽等分任会办和帮办，并将修筑铁路事宜归划海军衙门办理。奕?过去对兴办铁路不以为然。中法战争中，因奕?为首的军机大臣被慈禧太后全部罢斥，奕?得以“隐握朝纲”③，痛切感受到缺乏火车、船舰造成的弊端，遂转而支持兴办铁路。首先支持兴办台湾铁路和扩展唐胥铁路。当时，第一任台湾巡抚刘铭传奏请铺设台湾铁路，当即获得朝廷批准，光绪十七年（1891）修成台北至基隆段；接着又往南展筑，光绪十九年（1893）修至新竹段，全长达107公里，使台湾铁路正式铺设成功。唐胥铁路则于光绪十三年（1887）扩展至阎庄，旋由海军衙门奏准，从阎庄延伸至大沽北岸，再由大沽拓展至天津，于是成立中国铁路公司，由沈保靖、周馥任督办，伍廷芳、吴炽昌为正副总办，招募商股。后因入股者不多，又加入官款和借洋款，共用银约130万两，于光绪十四年（1888）九月建成津唐铁路。李鸿章、奕?等人又从加强京师防务出发，要求一鼓作气，将铁路伸向北京，接修津通（州）铁路。此议一出，立即使相持已久的铁路之争进入**。
大学士恩承、吏部尚书徐桐是反对修铁路的主要人物，其他反对者所在多有，纷纷上疏，罗列“资敌”、“扰民”、“夺民生计”三大罪状进行谏阻。慈禧太后本无定见，见状愈发犹豫，遂将反对折件交海军衙门及各地议奏。海军衙门及各地赞成修路的官员在奕?等人支持下奋起反击，逐条批驳；同时，奕?利用承修三海工程之机，从法国买进机车、钢轨，在西苑修起了铁路，让慈禧太后实际体验火车的作用，促其早下决心，也使都中士庶大开眼界。光绪十五年八月初二日（1889年8月27日），光绪皇帝依据慈禧太后的意见，充分肯定了修路决策，从而使旷日持久的铁路之争宣告结束。清廷肯定修路举措时，中国已失去了八十年代自造铁路的大好时机；同时在具体线路上，搁置了津通路，却肯定了湖广总督张之洞兴修芦汉路的计划。修筑铁路首在筹款、制轨。张之洞统筹该路，以“储铁宜急，勘路宜缓，开工宜迟，竣工宜速”①为指导，首先兴办大冶铁矿和汉阳铁厂，并于光绪二十年（1894）修成28公里的大冶铁路以运矿石。芦汉铁路在甲午战争前并未动工。与此同时，俄国则开始修筑西伯利亚到海参崴的铁路。为抵制俄国，清廷立即决定修关东铁路，派李鸿章为督办，在山海关设“北洋官铁路局”，从滦州境内之林西镇向东北延伸，至中日甲午战争爆发，已修至山海关外60余公里的中后所。该路与原有的津唐线衔接，长348公里。
综上所述，甲午战争前清廷主持修造的铁路，仅有由天津至关外中后所，时称为“畿辅铁路”（其中天津至古冶为中国铁路公司筹资兴办的“商路”，古冶至中后所为清廷拨款的“官路”）和台湾铁路及湖北大冶一小段运矿铁路而已，合计约483公里。
甲午战争后铁路的发展与西方列强抢夺路权活动②《交通史路政编》第1册，第11—12页。
③刘体仁：《异辞录》卷2。
①《张文襄公奏稿》卷18，第3页。
甲午战争后，铁路对加强国防惠及工商的巨大作用已被社会广泛接受。
与此同时，列强在中国周边国家加紧修造铁路，力图向中国境内延伸。清廷被迫把修筑铁路作为抵制侵略、挽救危机的重要内容，企图独立发展铁路事业。对此，列强难以容忍。它们乘清廷战后财政竭蹶之机，纷纷争当债权人。在东北地区，俄国于光绪二十二年（1896）通过《中俄密约》，成立“中国东省铁路公司”，取得修筑东省铁路由满洲里经哈尔滨至海参崴的修筑权。光绪二十四年（1898），俄国又通过《中俄会订条约》取得东省铁路南满支路的修筑权，使之由哈尔滨经长春、沈阳至大连、旅顺，从而控制了贯穿东三省南北的主要干线，并取得优质良港。是年夏，两线同时开工，至光绪二十九年（1903）全线竣工通车，连同附属支线，总长达2556公里①。
在山东，德国于光绪二十四年利用“巨野教案”，强迫清廷签订《中德胶澳租界条约》，取得在山东修筑胶济铁路特权。该路于次年动工，光绪三十年（1904）建成，形成横贯山东半岛由青岛至济南以及张店至博山、淄川至洪山支线，全长440.7公里。此外，德国还极力扩大铁路投资范围，于光绪三十三年和宣统二年与英国两次对津浦路进行贷款，使其贷款额达1220万英镑。津浦路全长1009.5公里，光绪三十四年（1908）动工，宣统三年（1911）完成铺轨。
在华南和西南，法国于光绪二十五年（1899）通过签订《广州湾租借条约》，取得在我国雷州府属之广州湾地方赤坎至安铺修筑铁路的权利。光绪二十九年（1903），又通过签订《滇越铁路章程》，取得由法属越南经中越边界老街到达云南昆明的铁路修筑权和经营权。其中，越南境内称越段，光绪二十九年修成；中国境内称滇段，于光绪三十年（1904）开工，长469.6公里，宣统二年（1910）完成。此外，法国还通过借款，染指京汉铁路及其支线。
甲午战争后，地处南北干线的芦汉路受到中外广泛重视。清廷不仅将它作为“富强兼资、势不可缓”的要政②，而且开始筹划其南部粤汉铁路的兴办。清廷无款兴办，遂于光绪二十二年九月十四日（1896年10月20日）决定改归官督商办，准设铁路总公司，由盛宣怀督办，并决定铺设双轨。第二年，铁路总公司设立于上海，并在天津、汉口各设一分局。开办伊始，请部分官款为开办经费，同时请各地方官帮助招集商股，使之据有1300万两资本，又几经交涉于光绪二十四年（1898），同比利时签订《芦汉铁路比国借款续订详细合同》及光绪三十一年（1905）《续订京汉全路完工应用小借款合同》，借款12500万法郎。此后，该路从南北并举，于光绪三十二年三月初八日（1906年4月1日）正式建成通车，改名为京汉铁路。其间，还修筑了正太和汴洛路两条支路。光绪二十八年（1902），通过《正太铁路借款合同》向俄国贷款4000万法郎，使正太铁路（正定至太原，后改为正定至石家庄），于光绪三十三年（1907）竣工。光绪二十九年（1903）通过《汴洛铁路借款合同》，向比利时借款2500万法郎，使汴洛铁路（由开封府经京汉线至河南府）于1909年12月竣工。
粤汉铁路自光绪二十四年与美国合兴公司订立《粤汉铁路借款合同》以来，美方先后违反3年乃至5年竣工的承诺，所修铁路无几且费款巨大，并①金士宣、徐文达：《中国铁路发展史》，第47页。
②《张文襄公全集》卷78，第19页。
私自吸引比利时入股，引起湖北、湖南、广东三省广大绅商公愤，强烈要求废约自办。清廷被迫与美国交涉，于光绪三十一年与美国签订《收回粤汉铁路美国合兴公司售让合同》，将粤汉路收回自办。
在长江流域和东部沿海地区，英国于光绪二十年向清廷提出修筑天津至镇江、山西经河南至长江沿岸、九龙至广州、浦口至信阳、苏州经杭州至宁波五条铁路的要求。清廷迫于压力，答应了除津镇路以外的全部要求，致使英国顺利获得以上诸路贷款权。津镇路因与德国在山东利益发生冲突，后双方妥协达成共同修筑、共同管理协议，改为津浦路。广九路于光绪三十三年动工，宣统三年（1911）竣工。山西经河南到长江的铁路由英国福公司承造，于光绪三十一年修成道口至柏山段，后由清廷收回自造展至清化，为道清路。由此可见，甲午战争后，我国重要铁路干线的兴建都是在举借外债的条件下开展或完成的，或多或少地丧失了权益，遭到了一些爱国官绅的极力反对。光绪二十四年，在戊戌维新爱国运动影响下，清廷于七月初一日（8月17日）在京师设立铁路矿务总局，统一对铁路的管理。在该局制定的《矿务铁路章程》中，将维护路权，提倡商办，限制洋股、洋款作为重要内容。它规定各地铁路公司“集款以多得华股为主，无论如何兴办，统估全工用款若干，必须先有己资及已集华股十分之三，以为基础，方准招集洋股或借用洋款。如一无己资及华股，专集洋股与借洋款者，概不准行”。同时将批准举借外债的权力收归中央，明令凡举借洋款，必须由总局和总理衙门批准①。八国联军侵华之际，华北、东北等地铁路遭到破坏，列强纷纷将铁路据为己有。其中，突出的是英国占有京津、津榆线，俄国独占东北铁路，日本也想染指。后经艰苦交涉，清廷才与英、俄签订收回以上诸路章程，但沙俄拒不兑现从东北撤兵。日俄战争期间，日本强行修筑安奉路（安东—沈阳），于光绪三十一年（1905）完工。日俄战争后，东北铁路遂为俄、日所控制。日本遂于光绪三十二年成立“南满洲铁路公司”于东京，设支公司于大连，不顾清廷一再反对，加强对南满铁路控制。其后，日本又迫使清廷允许其继续经营安奉路，架设鸭绿江大桥与朝鲜铁路相接，对原路展宽使之成为南满铁路的一条支线。光绪三十一年，日本还强行修筑新奉路（新民—沈阳），并以强行提供贷款方式霸占吉长路（吉林—长春）修筑权。与此同时，英、美等国在东北；日本、美国、德国、葡萄牙等国在福建、浙江、江西、广东；法国在两广；英国在西藏、云南等地进一步展开掠夺路权的阴谋活动。
面对列强瓜分中国路权的阴谋，登上政治舞台不久的民族资产阶级掀起了声势浩大的收回路权斗争，要求民间承办铁路。清廷被迫允许商人设铁路公司自办，并于光绪二十九年（1903）由商部奏定《铁路简明章程》二十四条①。
《铁路简明章程》受到广大爱国绅商欢迎。他们以挽回“利权”相激励，自光绪二十九年至三十三年（1903—1907），先后有四川、湖南、江西、云南、安徽、山西、浙江、江苏、福建、湖北、广东、广西、陕西、河南、黑龙江等15省设立公司，纷纷招募商股，雇工聘匠，察勘线路，兴起一股全国性的收回路权、商办铁路热潮。
①《路矿总局暨总署会奏矿务铁路章程疏》，光绪二十四年十月初六日。引自《中国近代铁路史资料》第2册，第527页。
①《轨政纪要初编》卷1，第5—6页。引自《中国近代铁路史资料》第3册，第925—928页。最早申请商办铁路并获得清廷批准的是侨商张煜南。他于光绪二十九年（1903）获准创办公司，筹办潮汕铁路。该路于光绪三十二年建成，全长39公里。光绪三十年（1904），广东新宁绅商陈宜禧等要求承办新宁铁路获准，至1913年筑成。光绪三十一年清廷赎回粤汉铁路后，准粤、湘、鄂三省共同承担。其中，广东自光绪三十二年开始兴建，到宣统三年由广州至黎洞106公里建成通车。19年又展筑至韶关。在湖南，宣统元年开始动工，至宣统三年十二月二十九日（1911年1月29日）株洲至长沙段建成通车①。湖北则在张之洞主持下，粤汉、川汉两路兼筹，开始筹集资金及勘察路线。与此同时，四川也大规模设公司，筹资兴办川汉铁路，至宣统元年共集股达1175.9万余两②。此外，江西从光绪三十年始筹划九江至南昌铁路，于宣统元年修成九江至德安50多公里③。福建从光绪三十三年（1907）六月动工兴建漳厦铁路，宣统二年建成嵩屿至江东桥段28公里。山西同蒲铁路公司至宣统三年修筑成15里轨道和70里土工④。黑龙江于宣统元年修成由齐齐哈尔至昂昂溪45里的齐昂铁路⑤。
商办铁路最有成效的是浙江和江苏。光绪三十一年两省绅商提出废除清廷与英国于光绪二十四年签而未办的《苏杭甬铁路草和约》。经反复交涉，清廷废除该草约，将铁路归两省自办，并将线路改为以上海为起点，成为沪杭甬铁路。浙江省到宣统元年集股达925万余元，江苏省到宣统三年集股达409万多元③。浙江省于光绪三十二年开工，至宣统元年建成杭州经嘉兴至枫泾线；江苏省于光绪三十三年开工，至次年十月建成上海至枫泾线（嘉兴属境）。至此，上海经嘉兴至杭州线于光绪三十四年完全开通。此外，浙江省还于光绪三十三年修通江干至拱寰桥线；①《湖南省志》第1卷，第245页。转引自《中国近代铁路史资料》第3册，第1042—1043页。
②《中国近代铁路史资料》第3册，第1096页。
③同上书，第982页。
④同上书，第1124页。
⑤同上书，第1147页。
⑥同上书，第1108页。1914年又修通宁波经慈溪、余姚至百官铁路，使甬曹线开通。
在收回路权、商办铁路时期，清廷兴办了京张铁路。鉴于京张的战略地位，清廷事先向觊觎已久的英、俄两国声明：“将来如添造由北京向北之路，只用华款、华员自造，不允他国承造”①。为此，清廷动用关内外铁路余款，任用著名铁路工程师詹天佑主持勘路修筑。从北京到张家口，中途经八达岭等处，山峦叠嶂，地形复杂。詹天佑不辞劳苦，带领技术人员风餐露宿，创造性地设计用“人”字形路线，便于机车爬坡，亲临指挥开山凿洞，使该路从光绪三十一年九月（1905年10月）兴工至宣统元年八月（1909年9月）全线201.2公里顺利通车。京张铁路是我国铁路发展史上的创举，不仅提高了民族自信心，而且为民族、为中国工程技术界争得了荣誉。
商办铁路的兴起，激发了广大爱国官绅的热情，显示了民族资产阶级力量的壮大，在很大程度上抵制了列强攫取我国路权的野心。然而，由于民族①《袁世凯请留詹天佑片·光绪三十二年五月十七日》，转引自《中国近代铁路史资料》第2册，第9页。
资本不足，在全国范围内，商办铁路成效并不乐观，大多省区或集股有限难于开办，或仍限于筹议之中，徘徊不前，成效不大。个别商绅乘机骗取钱财，甚至任意挥霍股东钱财，引起民众不满。清廷当时正在筹划铁路干线国有政策，以实现国家控制干线，遂乘机于宣统三年四月十一日（1911年5月9日）颁布上谕，宣布铁路干线收归国有，继而于四月二十二日（5月20日）与英、法、德、美四国银行签订两湖地区内粤汉铁路及湖北境内川汉铁路借款合同，借款600万镑以缓和财政困难，同时派员南下接收铁路。这一举措严重伤害了该路所在省份民众权益，立即引起全国人民反对，纷纷掀起保路运动，并以此为导火线，引发了辛亥革命。
清末自光绪七年（1881）修筑唐胥铁路始，到宣统三年（1911）清朝覆亡止的30年中，建成以北京为枢纽的京奉、京汉、京张、津浦四条官办铁路干线，以及华北的正太、汴洛、道清、胶济；江南的沪宁、沪杭、萍株、株长以及华南的广九、潮汕、漳厦；西南的滇越等官商所办各线，总长约达9292公里①。其中列强利用各种方式侵夺路权在华建筑的铁路达3718公里，占铁路总长度的40％以上；自建铁路达5574公里，约占铁路总长度的59％。
民国初年铁路建设趋向停滞1912年中华民国成立，孙中山在南京就任临时大总统。南京临时政府力图发展民族资本主义经济，但政权很快被袁世凯篡夺。袁世凯上台后，利用孙中山致力于实业建设思想，委任他为全国铁路督办，负责“筹办全国铁路全权”。孙中山立即于10月14日在上海成立“中国铁路总公司”进行筹划。孙中山鉴于清末华北、东北及长江以北和东南沿海铁路略有规模的现状，拟重点发展华南、西南和西北，提出三条铁路计划：1.由广州经广西、云南与缅甸铁路相接；2.由广州经湖南、四川展筑至西藏；3.由长江口经江苏、安徽、河南、陕西、甘肃抵达新疆伊犁。
孙中山主张在“不失主权”的前提下利用外资，拟在10年内修20万公里铁路。当时不仅外国资本家无意帮助他实现修路计划，袁世凯集团也暗中阻挠、破坏。孙中山领导“二次革命”后，被取消筹办铁路之权，其发展铁路计划落空。
袁世凯、段祺瑞等控制的北洋政府继续推行铁路干线国有政策。他们当时既无力修路，也无钱争战。为实现其扩充实力、排除异己、武力统一中国的野心，遂以修筑铁路名义向西方列强举借外债。据统计，在1912至19年袁世凯执政时期，先后与日、法、英、德、俄、美等国达成修筑13条铁路借款，包括“四洮铁路”、“同成铁路”、“沙兴铁路”、“高韩铁路”、“顺济铁路”、“钦渝铁路”、“宁湘铁路”、“广赣铁路”、“广潮铁路”、“广西境内铁路”、“滨黑铁路”、“株钦铁路”、“周襄铁路”①，其中11条有里程可查的借款，已出卖路权长达10273.77公里。19年6月，袁世凯死后，段祺瑞执掌北洋政府，继承其衣钵，继续以修路名义举借外债，到1919年与日本共达成修筑6条铁路借款，计“长洮铁路”、“开海铁路”、①宓汝成：《帝国主义与中国铁路·历年铁路兴建里程表》。
①孙健：《中国经济史·近代部分》附表，第826—830页。
“吉海铁路”、“洮热铁路”、“高徐铁路”、“济顺铁路”，其中前四条有里程可查的借款已出卖路权长达1366.23公里。②应当指出的是，北洋政府的对外铁路借款不仅丧失的主权远较清朝为多，而且大部分是用于内战的军费开支，并不关心铁路建设。西方列强当时正忙于第一次世界大战，虽然从中国攫取大量铁路建筑权，但无力兑现，致使大量线路搁置不修，只有少量几条铁路得以兴筑和扩展。
京张铁路建成后，清廷开始筹建张绥（张家口—呼和浩特）路。宣统三年（1911）已由张家口展筑至山西阳高。1914年到达大同。不久，京张、张绥连为一路，统称京绥路，继续向西发展，至1923年修至包头。
在陇海线上，比利时于1912年9月夺得铁路贷款权，1913年3月开始从东西两端同时开工，至1915年秋，相继修成开徐段和洛阳至观音堂段，共306.4公里。
在粤汉线上，英国银行团按照宣统三年清廷与英、法、德、美四国银行团签定的湖广铁路借款合同继续交付贷款，于1918年9月修成了粤汉铁路湘鄂段，即武昌至长沙间365公里铁路。此外，商办铁路继续发展。1912年粤汉铁路广韶段黎洞至连江通车；第二年8月展筑至英德，19年6月广州至韶关段224.2公里全线通车。
综观民国初期铁路，除京绥、陇海、粤汉等铁路稍有成效外，基本上处于停滞状态。从1912到1919年，新修铁路总长仅34公里①。至此，我国铁路总长达10926公里，其中西方列强兴建的有3755公里，约占总长度的34.4％。
②孙健：《中国经济史·近代部分》附《帝国主义掠夺中国路权表（二）未成各路》估算。①据宓汝成：《帝国主义与中国铁路》载《历年铁路兴建里程》表计算。第三节电信我国自同治、光绪之际引进电报后，电信事业不断进展，线路日展月拓，门类日趋齐全。
有线电报第二次鸦片战争后，英、俄、美等国为加速传递中**政情报和市场信息，纷纷要求在我国架设电线、开办电报。它们或施加外交压力，或以经济利益引诱，甚至以欺诈手段擅自架线，以期攫取、控制中国电报通讯，但均遭到我国人民的反对和清廷的拒绝。
列强在我国架设陆线失败后，遂转而谋求在沿海铺设海线。当时，英国于同治七年（1868）组建的东方电报公司已将海线穿越地中海、红海、印度洋，准备直达香港，再向我国沿海口岸扩展。同治八年（1869），由北欧一些电报公司合并组成的丹麦大北电报公司在俄怂恿下，企图经过西伯利亚陆线在东方铺设海线，向日本和中国扩展。同治九年（1870），英国东方电报公司将海线铺设到印度后，专设中国水线电报公司（后改称大东电报公司），开始向我国和东南亚扩展。当年，英国公使威妥玛照会总理衙门，要求“由广州、汕头、厦门、福州、宁波向准通商各海口的水底暗设铜线，通至上海”。总理衙门大臣奕?因中国无力禁阻其在海上设线，遂做出“尚可通融准办”的决定，但以“线端不牵引上岸，与通商口岸陆路不相干涉”为条件①，并不承担保护海线的责任。当时英国尚来不及铺设，丹麦大北公司却捷足先登，开始在我国沿海铺设海线。
同治十年（1871），大北电报公司由香港到上海的水线铺设成功，四月十六日（6月3日）开始通报。六月又接通上海到长崎的水线。从此，大北公司的水线经日本与俄国相通；南下香港与欧美相通，沟通了中国、日本与西方的电报通讯。中国的国际电信主权开始丧失。此后，光绪九年（1883），与大北竞争的英国大东电报公司又铺设一条上海与香港的沪港水线。光绪二十六年（1900），大北、大东公司又强行铺设沟通上海、烟台、大沽的水线，并在威海卫、旅顺、青岛等地为俄、英、德等国抢修水线，并将大沽水线接展陆线至北京。以后，美国、德国、法国、俄国、日本等国水线也相继在华登陆，侵夺我国国际通讯权力。
列强在华铺设水线，往往违反定约，不是将线端设在趸船，而是偷偷引向大陆。如大北电报公司水线相继在上海、厦门鼓浪屿登陆；英国大东公司沪港水线也相继在吴淞、福州登陆，企图逐步实现攘夺海线登陆权的阴谋。尤其需要指出的是，列强在铺设海线的同时，时时觊觎大陆，染指陆上电报。同治八年（1869），美国旗昌洋行私自设立了从虹口洋行所在地到法租界金利源码头间的电报线。这是列强在上海设立的第一条陆上电报线。此后，上海工部局、公董局、巡捕房、救火会、自来水塔之间，各大企业内部纷纷架设专用电报线。由于这些电报线设在租界，清廷无可奈何。同治十二年（1873），大北电报公司公然不顾清廷的反对，将在吴淞登陆的水线接至上海。清廷江海关道员沈秉成于同年（8月19日）向驻沪13国领事发出照①《海防档案·电线》第1册，第88页。
会，抗议这种擅自架设陆线的行为，但大北公司置之不理。后经多次交涉，直至光绪九年（1883）才用3000两白银买回这条陆线。清廷在与列强交涉中，坚持外国只能在中国634设海线，陆线全部由中国自设的原则，从而为中国自办电报创造了条件。
中国自行架设的第一条电报线于光绪三年（1877）创建于台湾。此前，我国爱国官绅、商人已对外国迅速发展的电报通讯产生浓厚兴趣，通过新闻媒介、实地参观、购买、仿造等手段进行考察、了解，积极宣传，力主推广。西方列强在中国强行铺设电报线路，损害中国电讯主权的强盗行径，引起清廷和爱国官绅的警觉。为使国防、外交、外贸及国内工商、交通诸方面尽快利用电报这一先进信息传递手段，独立自主的电报业应运而生。同治十三年（1874）日本侵台后，船政大臣沈葆桢深感台湾孤悬海面，与福建交通阻隔，信息传递迟缓，奏请设立由福州经厦门到台湾的水陆电报线，得到清廷批准。后因大北公司乘机强行揽造福州至厦门的电线引起纠纷而中止。光绪元年（1875），丁日昌改任福建巡抚，极力倡导兴办电报。二年三月初六日（1876年3月31日），在福州船政学堂附设了我国第一所电报学堂，请丹麦大北公司教习教授1年，培养了首批40名电报技术人员。光绪三年，丁日昌奏报拟在台湾“先由旗后（今高雄）造至府城（今台南），再由府城造至鸡笼（今基隆）”①的陆上电报方案，很快得到清廷批准。丁日昌遂将沈葆桢拟修福州至台湾电报器材运至台湾，依靠电报学堂学生主持，从八月开工至十月完工。由于经费不足，只修成从台湾府到旗后一段，全长95公里。这是我国第一条自行设置、自主管理的陆上电报线。
第二条电报线由直隶总督李鸿章主持，于光绪五年（1879）在天津至大沽、北塘炮台间架成，全长40公里。李鸿章在同治十一年（1872）复丁日昌的信中，已明确表示“吾谓百数十年后舍是莫由”①。光绪三年（1877），在台湾架设电报线之际，李鸿章开始让天津水雷学堂学生兼习电报，并在天津机器东局到其衙署之间试设电报线取得成功。据称：“东局至敝署十六里内试设电线，使闽粤学生司其事，能用浅俗英语及翻出华文，立刻往复通信，洵属奇捷。”②光绪五年（1879），正当中俄伊犁交涉紧张、举国备战呼声强烈之际，李鸿章在天津鱼雷学堂教习贝德斯协助下，在“大沽、北塘海口炮台试设电报以达天津”，而且改用汉字传递电文，对“秘密要事，另立暗号，即经理电线者亦不能知，断无漏泄之虑”③，使电报通讯更适应中国需要。
台湾特别是天津电报试设成功后，李鸿章于光绪六年（1880）上奏清廷，以通讯快捷、有利防务为由，请准予推广，着手筹设沟通南北洋的津沪电报。清廷两天后即予批准。李鸿章旋在天津设立电报总局，派盛宣怀为总办，担负筹设津沪电报及向全国推广事宜。同时，在天津设电报学堂，从丹麦聘洋人来华教习电学收发报等技术，培养自己的电报人才，“庶几权自我操，持久不敝”④①《洋务运动》第6册，第334页。
①李鸿章：《复丁雨生中丞》，同治十一年九月十一日。《李文忠公全书·朋僚函稿》卷12。②李鸿章：《复丁雨生中丞》，光绪三年五月二十一日，《李文忠公全书·朋僚函稿》卷17。③《洋务运动》第6册，第336页。
④《洋务运动》第6册，第336页。
电报总局成立后，请丹麦大北公司代为购置机器、材料，查勘津沪间设线道路，于紫竹林、大沽口、济宁、清江、镇江、苏州、上海各设分局。线路南端的上海分局由郑观应任总办。光绪七年四月（1881年5月），架设工程从南北同时动工，至当年十一月竣工。十一月初八日（12月28日），津沪间首次通报，开始营业。全线长3000余里，用湘平银17.87万多两。开办前，李鸿章奏准“先于军饷内酌筹垫办，俟办成后仿照轮船招商章程，择公正商董招股集资，俾令分年缴还本银，嗣后即由官督商办，听其自取信资，以充经费”①。津沪线开通后，李鸿章即饬盛宣怀与郑观应、经元善等制定招商章程，于光绪八年三月初一日（1882年4月18日）起将电报总局改为官督商办。官督商办的电报总局先缴还官本6万两，5年后分年续缴银2万两，其余垫款（9万8千余两）从作为“头等官报”应收电报费中陆续抵缴。垫款缴清后，“头等官报”仍不收费，作为商人对政府的“报效”。
继津沪线之后架设的是穗港线。广东商人受到津沪电线的鼓舞，遂成立“华合公司”，招商集股，拟先创办穗港电线，成功后再向四周发展。当时，英国驻华公使威妥玛要求总理衙门允许大东公司由香港设置水线直达广州，并在沙面登陆。总理衙门函嘱两广总督张树声酌情办理。张树声认为此举既有碍海防，又损我主权，遂积极支持华合公司设旱线进行抵制。光绪八年（1882）春，穗港线自广州动工，修至九龙时，英商不允许与其水线相接。后几经交涉，至光绪九年才由盛宣怀与大东公司达成协议：中国上海吴淞口陆线与该公司海线相接；该公司海线与华合的穗港线相接。穗港线的架设，迫使英国大东公司放弃在此沿海敷设水线的企图。该线开通后，因所收电费有限，遂于光绪十年归并电报总局，华合公司改组为广州电报分局。
由津沪线向南延伸的另一条南北干线是贯穿江苏、浙江、福建、广东四省的沪粤线。光绪八年，英、法、德、美各国公使请在上海设立万国电报公司，添设由上海至香港所经各口岸海线。李鸿章与总理衙门反复函商，主张应激励华商、群策群力架设沪粤陆线相抗衡，“以杜外人觊觎之渐，而保中国自主之权”①。盛宣怀等秉承李鸿章的意图，自光绪九年春动工，至次年全部完工。该线既着眼于军政要地，又将沿途盛产丝茶的地区和商业重镇连接起来，北起江苏苏州，经浙江之湖州、嘉兴、杭州、绍兴、宁波、台州、温州和福建之福宁、福州、兴化、泉州，再接广东之潮州、惠州，直达广州，全线约长5650里。该线的设立，使我沿海地区形成了贯通天津至广州的动脉，不仅有利于传递军情政令，而且促进了工商贸易，对外则挫败了列强侵占我电讯主权的企图。其后，光绪十四年（1888），由南昌、吉安、赣州到大庾岭线又与广东南雄相接，成为另一条贯穿南北的线路，起了辅助沪粤线的功能。沪粤线设立后，上海成为南北通报的中枢，电报总局遂由天津迁往上海。
由上海向汉口延伸的长江线，是横贯中国中部的东西干线。光绪七年闰七月（1881年9月）至年底，在刘坤一、左宗棠支持下先修成由镇江到南京的宁镇线。不久，英国开始策划敷设长江水线。左宗棠为抵制英国，决定在长江先设陆线，使宁镇线向西伸展至汉口，全长约00里，光绪十年（1884）竣工，归电报总局经营管理。
①《洋务运动》第6册，第336页。
①《洋务运动》第6册，第339页。
光绪九年到十年，为加强两广通讯、抵御法国侵略，架成由广州经梧州至龙州线路，其中广州至梧州由电报总局招商筹办，梧州至龙州由官方筹款兴办。该线对中法战争中传递边关情报、保卫西南边疆起了积极作用。
津沪、沪粤等线路的开通，起了开风气的作用，使一些激烈反对的守旧派逐渐改变态度；同时，中法战争迫在眉睫，清廷要求加速沟通中央与地方的通讯联络，于是在1883年架通天津至北京通州180里的陆线。第二年秋季，又分两条电线引入北京，一条接至内城总理衙门附近的泡子河，专收发官电；一条接至外城东河沿，专收发商电。津京电报线的架设，使清廷直接利用电报了解军情、指挥中法战争与对外交涉，同时又推动了各地电报事业的发展。中法战争后，电报得到迅速推广。在长江沿线及西南地区，光绪十一年（1885）长江线由汉口向西伸展，其汉口至四川成都段归电报总局招商承办，成都至云南蒙自段归官府筹款承办，全线长5000余里。光绪十三年（1887）鄂、川、滇全线接通，成为连接西南的干线。其后，光绪十三年架成两湖地区从长沙经湘阴、岳州到蒲圻的湘鄂线；云南、贵州到光绪二十五年（1899）电报几乎遍及各府县。光绪二十九年（1903），又修成桂林至柳州线。
在东北地区，为加强防务，李鸿章于光绪十年（1884）开始筹设天津北塘经山海关、营口至旅顺电线。由于该线仅营口一处略有商报，难以招商，遂在天津成立官电总局，由北洋海防经费项下拨款，于光绪十一年建成。其后，该线向东北地区迅速发展，先后拨官款由电报总局代设营口至沈阳，再由沈阳经吉林、宁古塔至珲春。光绪十三年（1887）又从吉林经伯都纳、齐齐哈尔至大黑河屯，形成东北电报干线。
光绪十一年（1885）清廷在台湾设立行省。为加强与大陆联系，加强东南防务，首任台湾巡抚刘铭传请德国泰来洋行承办台湾从基隆经沪尾、淡水至台北陆线，又请英国怡和洋行承办由福州之川石至沪尾台北，再续接澎湖至台南的安平口海线，架通台北至台南陆线。光绪十四年（1888）海陆两线先后建成，总长达1400余里。这是当时唯一借外债架设的电线，后陆续由官款筹还。
西北地区设线较晚。先是李鸿章办成天津至保定官线，光绪十五年始筹设由保定至嘉峪关电线。其中由保定经太原到西安由电报总局招商承办；由西安至嘉峪关为官线，光绪十六年（1890）冬全线竣工。光绪十八年，该线展至新疆乌鲁木齐，旋又由吐鲁番至喀什噶尔架南线，由乌鲁木齐至伊犁架北线，又由乌苏架一支线至边境塔城，均于光绪二十年竣工。光绪三十年（1904）新疆又架设迪化至奇台线，于光绪三十四年建成。
为沟通国际电讯，中国电报局又分别与各国达成接线协议。光绪十年（1884），中英达成协议，在英属缅甸的同岗和中国云南的腾越之间接线；光绪十四年（1888）中法订立合同，在越南同登与中国广西镇南关、越南芒街与中国广东东兴、越南保胜与中国云南蒙自三处接线；光绪十八年（1892）在东北海兰泡与俄国巴拉哥威盛、珲春与俄国那和斯司克接线，使中国与国际电讯联系日益加强。
甲午战争后，沿边电报发展较快，内地线路也陆续增置。其中，山东沿海建成胶州至青岛；威海至成山头；烟台至登州各线，均于光绪二十一年（1895）完成。北京经张家口、库伦至恰克图的京恰线于光绪二十五年（1899）完成；其他如广东、广西、安徽、直隶、吉林、奉天、山东黄河沿岸以及为慈禧太后从陕西回北京架设的贯穿陕西、河南、直隶的电线均相继建成。电报初设之际，守旧官绅阻抑、反对，无知乡民惊骇、破坏，以及意外损坏层见叠出。如“贵州毕节乡民之拆线；山西霍山乡民之毁杆；湘省澧州民误以电线为外人所设，集众毁弃；陕之长武、乾州、醴泉、邠州、永寿，甘之泾州、平凉等处，人民谓旱疫为电线所致，拆毁殆尽”①，一直到义和团时期，电报再次遭到损害，致使“京师至保定电线先为所毁，京津、京德继之，山西、河南又继之，驯至晋、豫、直隶、山东四省境内荡然无一线之遗，南北隔阂，中外阻塞，消息不通者数月”②。然而，电报作为先进的通讯工具以其迅速、准确、便捷逐步征服了民众，到清末官民“咸知电报之利，或本无而创设，或已有而引伸，其尤要之区则陆线、水线兼营，正线支线并设，纵横全国，经纬相维”③，形成涵盖沿海、沿江，与铁路相表里，遍及除西藏以外各省区的电报通讯网络。与此同时，中国电报通过与各国接线，已使电报直达欧美、日本、俄国、朝鲜、东南亚等地。
清廷对电报的投资、管理，主要仿轮船招商局官督商办。电报总局初设天津，后移上海，各省或设分局，或设局自办，均以官督商办为主，即由商人集资入股兴办，由各级官府督责。但对工商萧条、贫瘠之区，特别是边防、海防要地，由于商股不愿投资，财主要靠官方筹资兴办。总之，大体以官督商办为主，以官办为辅。各地线路则往往商线、官线交错相连。及至全国线路基本造成之际，清廷见电报有利国防、外交、商务，又见商股获利颇丰，遂拟将商股收归国有。初，袁世凯督北洋，在清廷支持下，于光绪二十八年（1902）公然宣告拟吞没商股，收归国有，引起商民强烈反对，有的甚至将股票转售外商，引起严重交涉。清廷不得已，以更换电局头目而告终。邮传部设立后，再次推行国有政策。最初，邮传部拟每百元电股给值一百二三十元收赎，激起股商强烈反对，各地股东纷纷痛斥清廷吞并商股的行径，清廷不得不让步，最后以180元1股收赎，才渐渐平息风潮。电报收归国有后，电政虽归于邮传部统一管理，但电报并无明显发展。相反，电报经营混乱，通讯质量下降。清廷靠借外债收赎商股，反使电信事业与帝国主义列强勾结更为紧密。此外，八国联军侵华以来，列强乘机在京津、山东、东北等地或强占中国电局线路，或擅自架线，使中国电讯主权日渐丧失。后虽经多次交涉，但收回权益颇为有限。
辛亥革命后，电报归民国交通部管理。1913年划全国为13个电政区，各设相应机构。交通部颁布一系列章程条例，开办诸色特种电报，逐步完善电报挂号和电报随到随送制度等，并从1912年6月起减收报费。然而，随着北洋军阀统治的建立，军阀割剧为雄，电报统一已名存实亡。军阀间争战对电报线路、设备肆意破坏；各地邮局官电、军电充斥；军阀又纷纷截留电费，而电局内营私舞弊、挥霍公款有增无已，列强乘机进一步侵蚀中国电报主权，致使电报业受到巨大损害，影响了它的健康发展。
电话电话（时称“德律风”，英文Telephon音译）是比电报更为直接的通讯①《清史稿》卷151《交通志·电报》。
②《清史稿》卷151《交通志·电报》。
③《清史稿》卷151《交通志·电报》。
工具。自光绪二年（1876）贝尔的第一部电话机在美国问世以来，迅速被欧美各国所采用，成为与电报相辅而行的工具。
电话最早被引进到中国的上海租界。光绪七年（1881）夏秋之际，上海丹商大北电报公司、英商东方电报公司、美国旗昌洋行等，先后向公共租界工部局、法租界公董局申请在两租界内经营电话业务。大北公司最先获得批准，旋即树杆挂线，设置电话交换所，于光绪八年正月初四日（1882年2月21日）正式租机通话。当时，该所拥有二三十家用户，同时还为用户架设不通过交换所转接的对讲电话。同年三月，由英国电报技师别晓拨主持、立得尔洋行为代理人组成的英商上海电话互助协会也得到批准，使第二个电话交换所宣告开业。光绪九年，英国伦敦中国东洋德律风公司在上海设立分公司，将两个电话交换所并归己有，一直经营至光绪二十六年（1900）宣告停业。此前，由于该公司服务质量不高，引起用户广泛不满，上海公共租界工部局乃于光绪二十五年（1899）重新招标，被瑞典斯德哥尔摩埃立孙电话公司上海经纪人欧伯格为经理的英商上海华洋德律风公司中标承办。
光绪二十三年（1897），德国强占胶州湾后，在青岛设立邮电局，除经营邮政、电报外，开始在市内经营电话业务。此后，德国相继在汉口、烟台安装市内电话，由当地德国邮电局经营①。
电话传到中国后，并没有得到迅速推广。究其原因，大约有二：一是已有电报在先，电话并非为军事、国防所急需；二是费用较高，当时一架话机年租费约需银元100元左右，推广有一定难度。但是其直接对话的功能却为电报所不及，久为中国官绅所羡慕。为使电话事业为中国所有、所用，光绪二十五年电政督办盛宣怀以发展电报已具规模，开办电话不可再缓，致为外人觊觎为由，奏请招商试办德律风。他称：“惟有劝集华商资本，自办德律风，与电报相辅而行，自通商口岸次第开办，再以次及于各省会各郡县，庶可预杜彼族觊觎之谋，保全电报已成之局。”①旋奉旨“依议”，奏准电话归电报总局兼办，逐步推广。
光绪二十六年（1900），八国联军大举侵华，给我国北方，特别是京、津地区造成空前灾难。电话事业难以开办。丹麦人濮尔生乘机在天津租界架设电话，沟通天津与塘沽及北塘的电话联络。次年，又把电话线延伸到北京，使北京、天津拥有了长途电话。他还在北京城内擅自开设电话业务，用户主要为各国驻华使馆及部分衙署府邸。为收回电话主权自行开办，北京电报局总办黄开文于光绪三十年（1904）开始向濮尔生交涉，要求收回。后经多次协商，以5万元为代价，并以聘濮尔生任“顾问”3年为条件，于光绪三十一年四月初一日（1905年5月4日）将其北京、天津两地电话设备收买自办。在北京灯市口租民房1所，设立北京电话总局；在天津闸口租民房1所，设立天津电话总局，从此京津地区有了中国自主、自办的电话业务。所用设备为磁石式交换机。光绪三十二年，天津电话总局将电话发展到租界之内。与此同时，在清廷招商承办电话政策推动下，各地或官方承办，或招商承办，从光绪二十六年到三十二年（1900—1906）先后在广州、北京、天津、南京、苏州、武汉、上海、太原、沈阳等城市，自行开设了市内电话，方便了信息传递，使电话业务有了初步发展。
①《中国近代邮电史》，第114页。
①《愚斋存稿》卷4，第3—4页。
当时，由电报总局在广州、北京、天津等地用于筹设电话及常年开支费用虽然较大，但目的在于渐开风气，逐步推广，以收利权。无奈多年以来，“各通商口岸洋商，在租界自设电话，久已无可争辩。又往往以接至内地为请，侵夺权利，莫此为甚”①，严重阻碍了我国自办电话事业的发展。其间，虽经中国电报总局坚持拒绝，然而中国政府并未明定办法，以至防范殊难。光绪三十一年（1905）七月，督办电政大臣袁世凯遂上奏请旨，“声明：中国电话准归电局经办。除通商口岸已设之电话外，无论何地何人，凡未经中国政府及电局允准者，概不准擅设电话，以保电利而维主权”②，从而将全国开办电话大权收归电报总局，并以此遏制外商擅设电话的侵权行为。这一举措对维护电讯主权、发展自主电话不无裨益。但是，清廷当时财政竭蹶，根本无力投资；其后北洋政府亦多靠借债度日，因此，靠政府投资发展电话业务遂成空谈。此后，只是在一些中小城市中商办电话有了一定发展。
无线电报无线电报是比有线电报轻巧便利、随地可设的通讯工具。自光绪二十一年（1895）由意大利人马可尼试制成功后，欧美各**舰、商船及军、政、商等机构竞相配置，迅速推广，成为取代有线电报的有力通讯工具。
最早在中国使用无线电报的是西方列强。据说，光绪三十年（1904）初，法国就在秦皇岛高地设立了无线电柱。不久，被日本、俄国先后用于在中国辽沈地区进行的日俄战争中。光绪三十年五月，俄国在烟台领事馆开始筹建与旅顺联系的无线电台。清廷官员为此曾去信制止，但俄国领事置若罔闻。面对列强私自设立无线电台的侵略行径，清廷考虑自办无线电报，并首先用于军事、国防。
中国最先采用无线电报通讯的是广东地区。两广总督衙门及其所属南洋水师和沿岸海防要塞很早即开始在“督署内及马口、前山、威远各要塞，并广海、宝壁、龙骧、江大、江巩、江固、江汉各江防舰艇设置无线电机，由丹麦人那森承办”。时间约在光绪三十一年（1905）初。不久，直隶总督兼北洋大臣袁世凯于光绪三十一年六月在天津开办无线电训练班，聘请意大利人葛拉斯为教师，培训无线电技术人员；同时委托葛拉斯代购马可尼瞬灭火花式无线电报机，分装于北京南苑、保定、天津等处行营及海圻、海容、海筹、海琛四艘军舰上，开始采用无线电通讯联络。广东、天津等地创办无线电报的实践，开拓了中国电报通讯的新领域，培养了技术人才，为各地发展无线电报通讯创造了条件。然而，由于清末官场**，事权不一，无线电报并没有得到广泛、迅速的推广，只在某些地区孤立地、小规模地得到利用。为使国家控制无线电报通讯大权，防止列强擅自架设电台，当时主管电政的袁世凯于光绪三十一年七月上奏，指出：“近闻泰西创设无线电报，并有暗中阑入中国之事。查各处修造铁路，沿路安设电线，已虑铁路所经一带，所有电报商利为其所夺。经臣等筹议，设法限制今无线电机系至为轻便之物，随地可设，大为防不胜防。”“声明除津榆通道一带，各国驻兵未撤以前，应归另案办理，无论何国何人，一概不准在中国境内私设无线电报。①《光绪朝东华录》第5册，总第5379页。
②《光绪朝东华录》第5册，总第5379页。
如不遵行，按例科罚。其中国各处海、陆军队，或有需用此项无线电报者，应随时知照电政大臣办理。”①清廷当即允准。
无线电报民用通讯也最先始自广东。光绪三十二年（1906），因广东琼州海线中断，当地电报局即在上海礼和洋行购置无线电报机两副，分设琼州、徐闻两处。据《海关档》载，琼州海关税务司在信函中称，该局“机器的有效通信距离为80英里，充电的发电机是德国货，电刷和整向器都很清洁，显然是得到了正常的照料”②。其后，江苏省开始安设无线电台。光绪三十三年，吴淞至崇明间电报水线时常因船舶抛锚毁坏而中断，修理费用高昂、费时、费力，严重影响通讯联络，遂委托礼和洋行在吴淞、崇明两地安装无线电报机，取代有线电报。
当时，尽管清廷明令不准任何国家和个人在中国私设无线电台，但日本、美国、法国、英国、俄国等仍偷偷在中国境内私设。光绪三十四年，英商在上海英租界汇中旅馆私设无线电台与海上船舶通报。清廷发现后，立即由邮传部与英国驻华公使交涉，于宣统元年（1909）出价收买，移装于上海电报总局。
为发展远距离无线电通讯，清廷于宣统三年（1911）批准德国德律风根公司的申请，允许其在北京、南京之间安装无线电报机，试验获得成功。该公司拟将机器设备出售给清廷，但未被接受。辛亥革命爆发后，南北之间有线电报中断，这部试验电台则起了沟通联络作用。其后，海军部才在对方讹诈的情况下出高价将其收买。
北洋政府时期军、政机构争相发展无线电报。1912年，交通部向德国定购火花式电台5部，于1913至1915年间装设在张家口、吴淞、广州、武昌、福州。1918年8月，陆军部向英商马可尼无线电公司订立军用无线电借款合同，借款60万英镑，以半数经费用于购置无线电台通讯设备200部，半数挪作军用①。同年10月，交通部也向该公司借款20万英镑，在兰州、乌鲁木齐、喀什噶尔三处架设无线电台②。此外，海军部则在1918年2月与日本三井洋行订立借款53.6267万镑合同，拟设一大无线电台，以与日本、欧美各国电台直接通电，并规定中国政府在30年内不得允许外国私人或公司在中国建设以通讯为目的的无线电台③。这个规定无疑使日本取得垄断中国无线电通讯30年的特权，从而引发列强间一场无休止的争斗，直至北洋政府垮台，始终未获解决。
无线电报自引入中国，虽历经清末民初战乱，发展缓慢、曲折，但其轻巧灵便、架设随意的特点却预示了替代有线电报的必然趋势。
①《光绪朝东华录》第5册，总第5379—5380页。
②转引自《中国近代邮电史》，第1页。
①《中外旧约章汇编》第2册，第1400—1402页。
②同上书，第1422—1425页。
③同上书，第1347—1351页。
第四节邮政旧式邮递的衰落鸦片战争前的旧式邮递，主要是官办的驿递和民办的民信局及侨批局。
驿站源远流长，历代均属官办。清代隶属兵部，由车驾司综理驿务，各省则归按察使司管理。驿递依各地路程远近及冲僻，分设驿、站、塘、台、所、铺等机构①，负责预备人、马、车、船，办理递送政令公文及官员书信，不收民间信件。民间经营的民信局约始于明初的沿海、沿江地区商业活动集中的城镇，办理商民通信、汇款乃至货运业务②。以后，中国东南沿海居民到海外谋生者日众，又出现办理侨胞同家属间通信、汇款的侨批局。以上诸种类型的邮递，主要靠车、船、人、马诸方式，行动迟缓，但基本满足了当时政府公文往来、信息传递和商民间寄递信件及汇款、运货的需要。
鸦片战争后，这些旧式邮递方式逐渐衰落。一方面，建立在火车、轮船等近代运输工具基础上的新式邮政业务在欧美迅速崛起，以其迅速、方便、管理完善而为世人称道，在世界各地迅速发展。中国旧式传递因其迟缓而日渐落伍。另一方面，随着自然经济的逐步解体和中外贸易、国内贸易的发展，中外人员交往和国内人员流动量的增加，旧式邮递业务已越来越不适应社会的多方面需要。学习西方，建立新式邮政已成为近代中国社会发展的重要课题。
西方列强“客邮”的入侵与泛滥西方列强为刺探情报、了解信息、倾销商品、走私鸦片，早在鸦片战争前就开始在我国沿海设置通讯机构。起初，在我国近海水域的趸船上悬挂信箱，以备来华人员通信。不久，即明目张胆地在我国沿海城市设置邮局。道光十四年（1834），英国商务监督律劳卑公然在广州设立了第一个“英国邮局”，开外国侵略者在华开办邮政之先例。这种邮局被软弱的清廷称为“客邮”。
道光二十二年三月初五日（1842年4月15日），英军侵略头目在强行占据的香港岛上开办“香港英国邮局”。中英《南京条约》签订后，英国以香港为基地，迅速在五口通商口岸地区开办邮局，法国、美国、日本、德国、俄国也竞相效尤。它们以中国没有邮政机构为借口，使“客邮”数量不断扩大，特别是甲午中日战争后至第一次世界大战之间，各帝国主义国家的“客邮”机构，包括野战邮局、代办所之类，日趋增多。设置地区则由通商口岸逐渐推向内地及边远地区，乃至新疆、西藏、云南、黑龙江等地都有了它们的机构。据不完全统计，到1918年止，各国在华“客邮”机构已达340余处，其中最多的是日本和俄国。
这些“客邮”机构，设在中国领土，却行使本国的邮政章程，按照各自邮资标准，贴用西方流通的邮票办理“客邮”业务。它们除收寄本国侨民信件、包裹外，还收寄中国人发往国外的信件、包裹，乃至收寄中国国内各地①《大清会典》卷51。又见张德泽：《清代国家机关考略》，第81页。②孙君毅编：《清代邮戳志》，第4页。
的互寄信件。它们的邮件均用本国邮袋装运，往往不让寄包裹者到中国海关接受检查，偷漏官税；尤以此为掩护，大肆从事走私、贩毒活动。如光绪二十八年（1902）江海关税务司检查上海英国邮政分局一处收发的小件包裹，几天中就发现“内有吗啡一项，估值银3579两；珍珠一项，估值银45267两；贵重首饰等项，估值银2510两；钟表药材各货，估值银至数千两有奇等情”。该关税务司指出：“不仅英国一国邮局如此，即俄、德、美、法、日本等国所设分局类皆如此”①。从而揭示了各国“客邮”的污秽面目。
外国在中国设立“客邮”统计表单位：处18701897190619131918英国28141420法国12141321美国11114帝俄—5518119德国—2141240日本—717129140总计42565187344国别年份西方列强在华开设“客邮”的同时，还纵容租界工部局以及本国投机商在我国境内开办形形色色的“书信馆”。最早的“书信馆”是光绪十年（1864）设立于上海租界董事会的“上海工部局书信馆”。据光绪二十二年（1896）海关调查，该书信馆华洋职员仅31人，宣称其通邮范围却远达沿海、沿江14座大型城市。实际上，它经营的主要项目不是通信，而是利用推销邮票大发横财。到甲午战争前后，此类书信馆已遍及汉口、烟台、重庆、九江、芜湖、镇江、宜昌、威海卫、厦门、福州、南京等广大地区①，成为扰乱我国邮政、骗取钱财的机构。
需要指出的是，“客邮”及其“书信馆”，都是不顾中国政府和人民的反对擅自设立的，严重损害了中国的邮政主权。特别是中国在光绪二十二年自办邮政之后，虽屡次“商令裁撤”各国在华邮局，但列强“大半借词推宕”，甚至公然扩张。如德国在山东胶济铁路沿线的青岛、胶州、高密、潍县、周村、济南等处任意开设邮局；法国则在西南蒙自、贵阳、重庆、成都、万县等地私自开辟邮路；日本甚至要以本国邮船行驶中国内地，并要中国政府予以津贴②。凡此种种，不胜枚举。按照它们自己的表述，在中国强行设置邮政机构，“大要为政治原因，或为其对于中国之将来计划起见，以巩固其在中①《中国海关与邮政》，第154页。
②转引自《中国近代邮电史》，第17页。该表依据《交通史邮政编》和《客邮外史》所载资料统计。其中，1870年是指第二次鸦片战争以后；1897年是清廷邮政开办初期；1906年是日俄战争后；1913年是第一次世界大战前；1918年是大战末期至1922年仍然开设的机构。
①转引自《中国近代邮电史》，第18页。
②《中国海关与邮政》，第171—173页。
国之地位；或因嫉妒他国在华地位”。它们虽然承认，“客邮之设立，并未得中国之允许”③，但仍明目张胆侵犯中国主权。然而，软弱的清廷在设置自己的邮政后，不仅无力裁撤这些侵略者设置的邮政机构，甚至不得已予以承认，利用其机构沟通与海外各国的邮路，使其取得了合法地位。到辛亥革命推翻清皇朝，“客邮”一直存在，直至1922年2月1日的太平洋会议上，因中国政府的力争，才通过了撤销在华“客邮”的议案。此后，除日本在中国东北旅顺、大连及南满铁路沿线的邮局和英国在西藏的邮局外，英、美、法、日本在华邮政机构均在1922年底以前撤销。俄国在华邮局，则在十月革命后撤销。以后，中国政府与日本长期交涉，但日本拒不撤局，直至1945年抗日战争胜利后，才彻底撤掉其“客邮”。英国在西藏的邮电机构则迟至1955年才由印度政府交还中国。
海关试办邮政中国邮政试办于海关。咸丰十一年（1861），英、法等国乘第二次鸦片战争胜利之机，强行将其驻华使馆与本国邮件往来的任务交由总理衙门通过驿站向通商口岸代递。海关总税务司署由上海迁至北京后，总理衙门遂于同治五年（1866）将此事交由海关办理。总税务司赫德早就想插手控制中国邮政，即于当年开始在北京、天津、镇江、上海间承办外国驻京使馆及海关自身邮件寄递，并以此为契机，逐步拓展，企图以海关兼办邮政。
中英《烟台条约》谈判之际，赫德向总理衙门提出由总税务司兴办送信官局和银局的要求。总理衙门嘱李鸿章与赫德酌议。李鸿章“因该总税司欲信局、银局两事皆由税司经理，银局关系较重，驳令由中国自办；信局既无庸禁止民局，无甚流弊，又牵涉洋商，可由总税司筹办”①作答。赫德得到李鸿章的允许，经过一段筹备，从光绪四年（1878）春起，指派德璀琳以天津为中心，在天津、北京、烟台、牛庄、上海海关开始试办邮政。各海关设“海关书信馆”，并于是年夏制出面值银一分、三分、五分的邮票——即中国第一套大龙邮票投入使用。邮件在有轮船通航的口岸及可通航的季节，由上海轮船招商局及英国太古轮船公司负责免费代运。同时，李鸿章命令北洋各军舰，将离港时间预先通知牛庄和天津的海关税务司，以便免费带运邮件。在无航路可通或冬季封冰季节，则仿照先前北京、天津间邮差递送外国使馆邮件的办法，委派津海关听差胡永安为总信差，在天津雇佣曾在民用信局有5年工作经历的信差，取保录用，陆续组成天津—牛庄；天津—镇江；天津—北京间的骑差邮路。在南方则采用水陆承继的办法。邮差均穿制服，包括制服帽和镶有红边和白色盾形胸补的黑色号衣，上面有“津海关信差”字样，并由津海关税务司发给护照②。
海关邮政试办于光绪四年二月二十日（1878年3月23日）。由于海关仅限于通商口岸，本身人力不足，没有收寄中国人信件的办法，而民信局存在多年，素有信誉，久为商民信赖，致使海关书信馆开办初期仅能收到外国人邮件，邮费收入极为有限。如天津海关书信馆自光绪四年二月二十日至五③马士：《中华帝国对外关系史》（中译本）第1卷，第187页。
①《复陈华洋信局》，光绪四年八月二十五日，《李文忠公全集·译署函稿》卷8。②《中国海关与邮政》，第4页。
年五月十一日，仅收入关平银1598两有余，支出则为4093两之多③。
海关试办邮政之前，曾向清廷许诺不禁止民间信局的存在和发展，但为开拓市场、争夺国内邮件，竞争已不可避免。为将中国人的邮件抓到手，赫德与德璀琳计议，由海关另设一个代理邮政机构，以招揽客户。德璀琳遂派华员文案吴焕与天津办理委托事务的大昌商行经理刘桂芳达成协议，于光绪四年开始在北京、牛庄、烟台和上海开办邮务代理机构，定名为“华洋书信馆”。华洋书信馆的开办及办事经费自负，邮费暂由本馆自行规定，全部归本馆所有，“以便于和民信局竞争”①。其邮件在试办期间由海关免费运送。海关不惜代价开办“华洋书信馆”，目的在于通过它争夺市场，谋取全国邮政大权。但吴焕却企图靠海关之便利，筹组一个以上海为中心，遍及全国主要城市的商办邮政网络，承揽境内所有华洋邮政业务。赫德发觉这一做法后，立即责令其清点华洋书信馆债务，并将吴焕开除出海关。与此同时，赫德令德璀琳在海关立即另行筹建新的邮政机构。光绪五年十一月三十日（1880年1月11日），德璀琳建立了由海关税务司自行经理的邮局——海关拨驷达局，承揽北京、天津、牛庄、烟台、上海、镇江等口岸往来邮件，同时代寄经由口岸间的内地邮件。拨驷达局邮送工作正式展开后，赫德遂决定切断海关与各地华洋书信馆的联系，并于光绪八年（1882）下令停闭各口岸华洋书信馆②，以使拨驷达局独揽华洋邮件。此后，海关邮局随着海关的增多而推广，到光绪二十二年（1896）初，已先后在北京、牛庄、天津、烟台、重庆、宜昌、沙市、汉口、九江、芜湖、镇江、上海、苏州、杭州、宁波、温州、福州、厦门、汕头、广州、琼州、北海、龙州、蒙古等24处设置邮局①，大大拓展了邮政业务。
国家专门邮政机构的设立与统一中法战争前后，中国爱国士绅纷纷呼吁自办邮政抵制“客邮”的侵略。
这一主张首先在台湾得到实现。
中法战争后，清廷在台湾设置行省，命刘铭传为首任巡抚。刘到台后，鉴于旧式驿站糜费公款，效率不高，遂筹办新式邮政。光绪十四年正月三十日（1888年3月12日），台湾邮政总局在台北成立，并公布了台湾邮政章程，宣布当年二月初十日（1888年3月22日）正式开业。它将驿站改造为邮站，以台北为中心，向南到恒春，向北经基隆达宜兰，全长869华里，中间分设正站、腰站、傍站，限程递送，并设有“南通”、“飞捷”两艘邮轮往来上海、福州及台湾各港。光绪十四年四月（1888年5月）前，台湾邮政总局发行了专供官府寄递文书贴用的“台湾邮票”和专供商民使用的“邮政商票”。台湾改驿为邮，既便于沟通全台信息往来、邮件往来，又加强了与大陆的联系，开中国独立自主兴办邮政之先河，令中外人士叹为观止。
清皇朝国家邮政正式开办于光绪二十二年（1896）。此前，试办海关邮政的总税务司赫德及浙海关税务司葛显礼早已对开办全国邮政进行全面筹③同上书，第14页。
①《中国海关与邮政》，第9页。
②同上书，第25页。
①《中国海关与邮政》，第78页。
划，主张全国邮政应由海关兼办，并以能限制客邮，收回邮权相期许。一些关心时政的开明官僚鉴于西方“客邮”急速发展，极为忧虑，也纷纷建议清廷及早兴办。薛福成、刘坤一、李鸿章、张之洞等人先后上奏吁请。总理衙门遂于光绪二十二年七月十二日（1896年8月20日）奏准批准海关兼办国家邮政，并委任总税务司赫德兼任“总邮政司”。总邮政司初归总理衙门节制，光绪二十七年（1901）总理衙门裁撤后归外务部管辖，光绪三十二年（1906）划归税务处。
赫德就任总邮政司后，即将北京总税务司署的寄信局改为邮政总局，各地海关的寄信局作为邮政局，各邮政局在其附近处所增设分局，继而由通商口岸向内地及边远省份扩展，特别强调与铁路、电报及航运相辅而行，在设有电报线、铁路和通航的地方设局通邮。官办邮政业务包括寄送信件、包裹及汇寄银钞等项目。赫德在制定的《开办邮政章程》中明确规定，禁止局中员役私拆信件；除向邮局挂号的民信局外，不准商民擅自代寄递信件，违者处罚等条款①，使制度臻于完善。
邮政官局设立后，西方列强急剧发展“客邮”机构，并拉拢民间信局争夺国内邮件，肆无忌惮地侵犯中国主权，破坏邮政专营。光绪二十八年，清外务部照会驻京各国公使转达各国政府迅速撤回其在华邮局，但各国或借词拖延，或置之不理。为此，邮政官局一方面大幅度下降国内平信邮资进行竞争；一方面设法拆散“客邮”与民信局的联合。同时，清廷规定，铁路只准带运邮政官局邮件。清廷虽以这些措施进行回击，但成效不大。“客邮”仍然依恃特权抗衡。邮政官局不得已与之妥协，签定互相交换邮件章程，但规定其收寄中国境内邮件的邮资不能低于中国邮局的国内邮资，以防止“客邮”压价竞争。
邮政官局对遍布全国的旧式民信局则采取控制与逐步排挤的手段。邮政官局开办时只有20余处，且多处于沿海沿江地区，无力取代遍布全国的民间信局，因而赫德提出，将民信局置于邮政官局的控制之下，逐步将其改造成为官局代办机构，使之可利用官局的政治地位独享火车、轮船带运邮件之利，并明令民信局到官局登记挂号，可由官局帮助带运邮件，迫使民局依赖官局；与此同时，不断在内地增置官局，并以降低邮资、扩大经营范围、揽运报纸杂志、开办快递、进行集中统一管理、提高邮递效率等资本主义竞争手段与民局竞争，挤垮经营原始、组织松散的民信局。到宣统元年（1909）后，民信局被迫依附官局，并只在官局触角未到的地区或不屑于去做的业务方面起些辅助作用，并逐步地衰落下去。
光绪三十二年（1906），清廷在推行“新政”中成立邮传部，分管船政、路政、电政、邮政。按职权分工，海关邮政理应迅速移交邮传部。但是，总税务司却多方刁难、阻抑，一直到宣统二年（1910），才由邮传部尚书盛宣怀与代理总税务司安格联经过讨价还价达成移交协议。协议规定：（1）现任总办法国人帛黎仍充邮政总办；（2）邮政事务统归邮政总局局长督理；（3）所有原华洋邮政人员全部留用，并享受在海关时的“长久留用及薪水、升降、请假、养老等”方面的规定；（4）邮传部负责偿还海关兼办邮政时的垫款。在此条件下，邮传部才于宣统三年五月初一日（1911年5月28日）正式接管邮政。第一任邮政总局局长由署邮传部左侍郎、铁路总局局长李经方兼任。①见《邮政开办章程》，载《中国海关与邮政》，第81—83页。
实权却操在邮政总办法国人帛黎手中。
邮传部掌管邮政后，曾致力于裁驿归邮，发展邮递，但不久即因清廷覆亡而终止。这时，邮政事业已初具规模。到宣统三年底已设有总局、分局、支局、代办处等邮政机构6201处，“邮差邮路、轮船邮路、火车邮路，总计三十八万一千里，每面积百里通邮线路七里又四九”①，形成由东北黑龙江至西北新疆；由西南云南、西藏至东南台湾、广东等地沟通全国的邮政网络，使我国近代邮政体系初步形成。
辛亥革命后，全国邮政划归中华民国（北洋政府）交通部，仍设邮政总局管理。邮政总办先是法国人帛黎，1915年后为铁士兰。北洋政府当局继续推行了邮政事业，于1912年5月由交通部下令将各地驿站裁撤，同时将清廷专为驻外使节传递文书的文报局也一并淘汰。此后，我国邮政相继开办收寄商务传单、保险信函、代售印花税票、兑换国际回信邮票券、邮政储金、邮传电报等业务；开始利用汽车、摩托车等交通工具递送邮件，拓宽了业务范围，加快了传递速度。在国际上，我国于1914年3月正式参加国际邮政组织——万国邮联，同时声明自当年9月1日起实行国际邮政公约；加入国际邮政互换包裹公约。1918年11月，又加入国际互换保险信函及箱匣协约（从1920年1月1日起实行）。这一切加强了与各国邮政的联系，便利了海外通邮。
①《清史稿·交通志·邮政》。
第八章河工、漕运、盐政的衰败第一节清代财政经济的三大痼疾清代的漕运、盐政和河工清廷的基本财政收入来自田赋、漕粮、盐课、关税、杂赋（以上为正额）和耗羡（额外附加税）。所以，漕运、盐政和河工与清廷的财政经济密切相关。
清皇朝定都北京后，为供应聚集在京师及附近的皇室、贵族、官僚、军队以及不事生产的旗人的食粮，因袭历代形成的水运网，每年要从全国粮食产量较高的东南地区调运大量粮食，经运河运到北京，凡有关这项事务，就统称漕运。清代的漕运，由两江总督及漕运总督主管江南北漕运，山东、直隶两省的漕运由河东河道总督及山东巡抚、直隶总督分管。总督之下各省份设粮道，在运河两岸设卫所，保护漕粮的运输，在有漕粮任务的省份设屯田，专为赡养屯丁运粮之用。清代形成了一整套漕运制度，以确保朝廷的财政收入。鸦片战争前，清代漕粮全部征收实物，只限于在有漕粮任务的山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省中征收。因此，漕粮是从田赋派生出来的一种土地租，属于中国封建剥削的主要形式实物地租。只因为有一套征收、运送的机构与制度，因而可以与田赋的征解全部分开而成为一种独立的税收制度。漕粮的征收数目也有定额，在鸦片战争以前的近200年中，正粮定额为每年400万石，占田赋征实830万石的48.2％。它是清廷财政经济收入的一大支柱，对国计民生有重大影响，直接关系到清朝统治的稳定。
盐课是政府向每个食盐者征收的一种间接税，即盐税。中国从汉代开始就实行国家专卖盐铁，设盐官主收盐税。到唐代中期以后，又特设盐铁使，成为当时握有财政大权的重要官职。清代也设官管理盐政，道光、咸丰年间，由各省督抚兼管盐政，盐税权力集中在清廷手中。鸦片战争以前，食盐除了少数池盐和井盐外，主要是海盐，有芦盐、淮盐，而以淮盐为主，行销全国绝大部分地区。清廷对食盐也实行包商专卖制度而从中征税，根据行政管理和运输的便利，将全国划分为12个行盐的区域。鸦片战争前，全年财政收入4850万两，分别来自田赋（2300万两）、盐课（650万两）、关税（450万两）、杂税（800万两）、耗羡（650万两），盐课收入已占到13％，仅次于田赋。鸦片战争后，随着田赋收入的减少，关税和盐税逐渐成为清廷的主要财政收入。光绪二十四年（1898）清廷的关、盐税收入年约4000—5000万两，清末已达到7000万两左右。北洋政府时，1913年的财政预算中，盐税占总收入的23.12％，与关税合起来，将近总收入的一半。
河工本是治理河道、防止水患的工程，又特指治理黄河、运河的工程和事务。清代，河工已有岁修、抢修、另察、专察、奏办、咨办等名目；运河工程还有冬挑例工，如从丹阳至镇江段运河、邱宿运河、山东运河、淮扬运河及直隶运河也有疏浚工程，但不是经常性的。由于漕运十分重要，并与河工密切相关，所以清代河工管理机构比较庞大，设河道总督，对黄河和运河分段、分省进行管理。主要由江南河道总督主管江苏、安徽省的黄、淮和江北运河工程及大江两岸运口埽坝，京口闸等启闭工程。两江总督除主管江南北漕运之外，还要与江苏巡抚兼管常州镇江段运河及练湖挑浚闸、坝等工程。河东河道总督除与山东、直隶督抚分管山东、直隶两省漕运之外，还要主管河南、山东的黄河工程及山东运河工程。直隶运河工程则由直隶总督兼管。督抚以下设道、厅、汛三级河工管理机构。河工需要大量人力、物力，河工费用一直属于生产性支出，并且受到封建统治者的重视。自乾隆年间以后，黄河的岁修、抢修经费每年约80万两银，另外还有厢埽、筑坝等工费叫“另案”，每年常达100—200万两，两项常在300万两以上。每年运河工费以江北运河最多。到鸦片战争前夕，清廷的经常性财政支出中，河工费、塘工费共计526.28万两，占总支出的10.39％，仅次于军费支出（占57.14％）和官吏的俸禄支出（占15.58％）。
清代财政经济的三大弊政由于封建地主阶级奢侈腐化的阶级本性和封建官僚机构的无能，绝大部分胥吏营私舞弊、中饱私囊。
首先是漕粮的运输费用很高、损耗很大，运送一石漕粮，要花费几倍的代价，因而年年要支付大量经费。于是就向农民转嫁漕赋，定额一石，常实征3至4石，甚至高达7至8石①。而由此引发的拖欠漕粮、狱讼，以及“闹仓”事件层出不穷，加深了清代财政危机，成为一大弊政。
清代基本上继续采用明朝的纲盐制，也就是包商专卖制度，从中征税。
可见，纲盐制是由少数纲商垄断食盐购销，并由他们包纳盐课的制度。纲商除了按规定缴纳盐课之外，还要承担对清廷和地方官吏的各种捐派与报效。封建皇朝则保护他们在一定地区行盐的垄断权利，允许增加盐价及在规定的引数之外加带无税的盐斤，这样，在各地盐业中形成了官商勾结的封建垄断性的商业势力。由于盐税和其他捐派的增加，以及各种弊端，盐价不断上涨，人民的负担加重，结果官盐滞积，私盐活跃，以致清廷的盐课收入日益减少，形成“上、下交病”的局面，成为另一大弊政，其中又以两淮盐区最为突出。河工则从清代中叶开始成为贪污渊薮。当时贪污的手段是多种多样的，基本上从工程和料价上下手。如虚报工程数量，增加河工料价等。因此，清廷每年拨出大量经费治河，而由于河员贪污中饱，结果是花费浩大，水害反而愈烈，病民也愈甚。正如魏源所说：“黄河无事，岁修数百万，有事塞决千百万，无一岁不虞河患，无一岁不筹河费，此前代所无也”②。河工成了清廷财政的漏洞和病民扰民的弊政，成为清统治者特别头痛又长期找不到解决办法的大问题。
①包世臣：《致前大司马太常书》，中国史学会主编：《鸦片战争》第1册，第547页。②《魏源集》上册，中华书局1976年版（下同），第3页。
第二节为增加封建剥削而进行的改革清朝后期，随着封建社会基本矛盾的加剧和西方资本主义列强的殖民势力的侵入，漕运、盐政、河工弊端已严重影响封建皇朝的财政收入，引起地主阶级和社会有识之士的关注，他们把三者列为“经世之务”，寻求改革措施。林则徐、包世臣、魏源、姚莹等参与主持过河工、漕运、盐政等事务的人，根据经验体会，提出一些能切中时弊的主张，其中不乏具有积极意义的改革措施和补救方法。
漕粮的海运商运及漕粮改折1.漕粮的海运商运。
由于贪污**，河工积弊，运道经常发生阻塞，漕运必须改变渠道。嘉庆十二年（1807）时，浙江巡抚阮元就考虑过漕粮海运。而当时民间海运业已具有相当规模与力量，可以担负起漕粮北运任务，为漕粮海运提供了条件，从而主张南漕商运、海运的人多起来。
主张漕运改革最有代表性的人物是包世臣和魏源。
包世臣是“善经济之学”的地主阶级改革派早期代表人物之一，他本人长期居住在东南地区，对商品经济较了解，较清醒觉察到封建统治的危机，因此潜心研究财经方面的问题。包世臣对漕运的弊政是了解的，早在道光二年（1822）就提出“南漕海运”的建议，主张将漕粮由原来的官运、河运改为商运、海运。他认为船商既然能承担南北货物的运输，官府也常常雇民船转运各种货物，就能承担漕粮海运北上的任务。他指出，实行南漕商运海运有许多好处，比如可以减少官吏的中饱私囊和借故勒索，使“公费大减”，还可以减少“扰民”。又如，商运比官运迅速，这样既可以保证京师的粮食供应，增加仓储，还能使“船商大利”，是一举多得的办法。为了刺激船商承担漕粮海运的积极性，他还主张照顾船商的利益，提出一系列利商的具体措施。如公布海运行情，酌情增加运价，规定合理的折耗率以及合理的海损摊赔等。为了减轻漕粮负担，包世臣又主张“召东南习农而无田者”，使其迁到直隶等处，佃种官屯，以代南漕之粮①。以发展北方农业生产来解决漕运问题是积极的办法，有利于封建经济的发展。
包世臣的这些漕运改革方案，虽然目的是“裕课”，即增加封建剥削，但是适当照顾商人利益，发展经济，减轻民户赋税负担，减少封建王朝财政支出，增加赋税收入，可以说是一种进步。
魏源也主张改河运为海运，改官运为商运。但是，他比包世臣更明确地提出了“利商”的观点。他把“海代河”、“商代官”、“因商用商”看成是一种必然的历史趋势。提出将南漕改为海运、商运有四利、六便，即：“利国、利民、利官、利商”②；“国便、民便、商便、官便、河便、漕便”③。魏源关于漕运改革的考虑，已经突破漕粮本身，而与河工，尤其促进“通商”联系起来。通过实行南漕的商运、海运，增加南北物资交流，物资交流有利①包世臣：《中衢一勺·庚辰杂著四》卷3。
②《道光丙戌海运记》，《魏源集》上册，第4页。
③《海运全案序》，《魏源集》上册，第411页。
于商，物价下降则有利于民。
经过长期争论，在鸦片战争前，一部分漕粮从官运改为商运、海运。
2.鸦片战争后的漕粮改折。
鸦片战争的爆发，迫使清廷增加军费开支，战争失败，清廷又被迫支出大量赔款。道光二十一年（1841）1年内国库存银就减少了34％。道光三十年（1850）国库存银1050多万元，咸丰三年（1853）减至29万元，不仅不能及时提供急需的军饷，连朝廷官吏、工役的薪俸都难照常支付。
清廷为应付财政危机，除了采取一些节约开支措施外，主要用增加旧税、创设新税、向富人开捐、向外国人借债这4个办法增加收入。
道光二十二年（1842）以后，田赋与漕粮的定额没有大的变动。从田赋方面增加收入的办法，主要是通过地方政府增添田赋附加和漕粮改折。
咸丰二至三年（1852—1853），太平军进军湖南、湖北、江西、安徽、江苏、河南等有漕粮任务的省份，并占领南京、长江中下游和镇江等运河口岸，南方数省漕粮北运无法照旧进行，京师所需之粮已供不应求。清廷除留一部分漕粮就地供应军队外，主要采取两项措施以解京师所需：一是江、浙漕粮均改由海运；再就是湖南、湖北、江西、安徽、河南五省的漕粮“变价解京”，由征收实物改为折征货币，称为改征折色，简称改折。大体上漕粮正额1石折银1两多，附加征实物的也折成货币。这样，传统的实物地租进一步货币化，这是清代田赋制度的一大改革，标志着土地税从实物地租变为货币地租的过程已进入后期阶段。
货币地租的出现，意味着商品经济有一定发展，因此漕粮改折仅反映在商品经济冲击下，封建自然经济开始分解后封建地租形态的危机。
漕粮改折，土地税由实物折征货币，就有一个折价的问题。地方政府借口银钱比价变动不定，提高折价，贪污中饱。漕米石折色后，照时价往往超过2石，甚至高达4至5石，当时人称“勒折”。清廷也借漕粮改折之机，加厘金勒折浮收。同治、光绪之际，由于国际国内各种原因，出现银贱钱贵的趋势。原来每两银合铜钱约2400文，同治末年后，降到只合1200至1300文，顶多1500文左右。许多地方在征收地丁、漕粮时，从原来的收银改为收钱，而且故意提高银钱折价。如河北冀县，每两银只能折钱1500文，但征粮时却要按每两合钱2400至2500或3000多的比例收钱。光绪十四年（1888）时，江浙一带每两银折钱00文，但官府却按每两2400至2500文收钱。这种受到清廷法令保护的对农民超经济强制的搜刮，使农民过着贫穷困苦的生活。漕粮改折，将征收实物地租改为征收货币地租，从形式而言，无疑反映了商品经济的发展变化，但这项政策的出台，更是封建统治者面临严重的财政危机、漕运无法维系而采取的一项应对之策，它从根本上代表了封建统治者的利益。而且在施行过程中，统治者更有意抬高折价，将严重的财政危机转嫁给广大农民，这种残酷的剥削，引起了全国各地的抗粮斗争。
票盐制的推行1.淮北率先改行票盐制。
对如何改革盐政，一般人认为“以缉私枭为治盐之要”，包世臣、魏源则指出盐政弊病症结不在于此，而在于吏胥的中饱、纲商的垄断、官商的勾结和营私舞弊。他们根据“裕课通商”的原则，主张改纲盐为票盐。
包世臣是清代较早提出推行票盐主张的人。他提出的办法主要有三点：第一，取消少数纲商的垄断，允许任何愿意经营食盐的商人领票办课，运销食盐，即使一些“担商”，也“听其肩挑售卖”。由于增加和鼓励经营者，必然扩大了盐业市场。第二，放宽对于运销地区、价格等限制，“票境之内，听其所之，不复问其卖价”。这是用放宽价格、扩大经营范围办法扩大市场。第三，减税降价以抵私，即以低价办法解决走私问题。他认为盐价降低后，票商有的可以“获利三倍，虽从前枭徒贩私之利不能及此”，“枭徒化为小贩”，走私现象可以不禁自止了。这实际是利用价格的杠杆作用，增加市场竞争。包世臣关于改纲行票的主张，实际上是要以普通商人的自由贩运来代替官商勾结的封建性商业垄断，并在其中贯以“利商”、“通商”、“用商”的观点。
魏源在其“改纲行票”主张中，突出了利商的思想。他明确地指出：“夫行盐原欲使商获利”①，“纲利尽分于中饱蠹弊之人，票盐特尽革中饱蠹弊之利，以归于纳课请运之商，故价减其半而利尚权其赢也”②；并且主张轻税，裁浮费，这样票商有利可图，经营食盐的商人增加了，靠价格竞争解决食盐走私，国家的赋税也就自然增加了。可见，在魏源的关于盐政改革主张中，虽然是以增加盐课为目的，但明显体现了重视商业资本的思想。
在经过一段议论和酝酿之后，两江总督陶澍在包世臣、魏源等人协助下，于道光十二年（1832）首先在淮北盐区改行票盐制。规定每票运盐10引（个别州县以一引起票），任何人只要照章纳税，便可领票运输。票法和纲法，都是由民制盐、商贩、商运、商销的制度，区别就在于，纲商垄断并世袭其业，而票法则认票不认人，一般散商都可以经营，无所谓编册世袭的专商。改纲行票之后，封建官僚机构对食盐产销的干预削弱了，取消了纲商对食盐运销的垄断，降低盐税和盐价，普通商人经营食盐者多了，从而增加了食盐的贸易税，官府的税收亦增加了。改革后取得一定效果。姚莹在评论时说：“嘉庆、道光间，两淮盐法之弊极矣。淮北无商，陶文毅力行票法又转盛”，“夫票法之善，以去商贩之束缚而民便之也”①。到太平天国起义前，不仅淮北盐区的29个州县改行票盐，而且在陶澍和继任的陆建瀛的推行下，两淮盐区都实行了票盐制度，无论大小商人只要购盐纳课，就可领票转运，在所规定的销区自由出售。其中淮南之盐行销于江苏、安徽、江西、湖南、湖北广大地区。
及至太平军占领长江中下游一些地区后，淮盐，特别是淮南之盐难以运销，票盐制度未能继续推行，清廷盐课收入锐减。为解决盐课征收和盐的运销问题，清廷于咸丰四年（1854）实行“就场抽税”之法，又于咸丰七年（1857）改为“设局征税，令水贩就栈采买”，虽然有些成效，但是收效不大，而“以盐抵饷”之法还造成很大混乱。咸丰十一年至同治元年（1861—1862）清军陆续控制长江沿岸后，有些人随之主张恢复票盐制度。如同治三年（1864）任浙江巡抚的左宗棠就上疏要求在浙江试办票盐，第二年任闽浙总督后，又上疏请在福建试行票盐。两江总督兼摄两淮盐政的曾国藩则修改盐法，于同治二年（1863）核定淮（南）盐运行章程，得到清廷批准。后来，署两江总①《筹鹾篇》，《魏源集》下册，第434页。
②《淮北票盐志叙》，《魏源集》下册，第439页。
①《皇朝经世文续编》第51卷，第58页。
督李鸿章，于同治四年至五年进一步改变票法，以解决盐课收入和运销问题。2.增加盐税是清廷财政收入的重要手段。
盐税是清廷财政收入的重要来源，因而增加盐税成为加强封建剥削的重要手段。除了征收盐税正额外，清廷从咸丰五年（1855）开始在全国举办“厘金”，共分百货厘、盐厘、洋药厘、土药厘四类。这样，关税、厘金与盐税、田赋成为清廷财政收入的四条支柱。盐税与关税、厘金，在岁收入中比重逐渐加大，并且日益超过土地税。
甲午战争后，清廷财政支出恶性膨胀，与财政收入差距日益扩大。光绪二十一年（1895）到庚子赔款前，每年约差2000万两，光绪二十八年（1902）庚子赔款开始后，就差3000万两以上。为维护摇摇欲坠的腐朽政权，清廷加紧财政搜刮。首先就是增加赋税，向各省分摊。其次就是摊入盐税和厘金。光绪二十年（1894）盐税共收入674万两，宣统三年（1911）增加为4631万两，约增加6倍。
清廷主要是通过提高盐价来增加盐税。清代食盐销售实行包销政策，盐税由各包销商统一交纳，盐价为各包销商所垄断。从咸丰年起，清廷就不断增加盐税，随之，盐商也提高了盐价，即盐斤加价。盐斤加价是惊人的；两淮直隶等地，咸丰年间一般每斤盐约20余文，后增至30至40余文；山西临汾则由.7文涨到34文；福建由10文增到20余文。四川食盐咸丰年间起便销往湖北，每斤也从20余文增到40余文。河北文定县，光绪二十一年（1895）时每斤盐28文，宣统元年（1909）加到44文，1920年增至银4分8厘，其他地方也都成倍增加。盐斤加价成为增加盐税的直接办法。北洋军阀时期的盐斤比清末更重，而且是全国的普遍现象，仅四川一地，盐的附加税项目竟有26种之多，全国盐的正、附税，1926年比1913年增加4倍。盐价上涨可想而知。光绪二十八年八月十五日（1902年9月日），《辛丑条约》签订后不到10天，户部为了支付每年要偿还的2000多万两庚子赔款本利，提出一系列增加捐税的项目，其中主要有“盐斤价值每斤再增四文”，并且向各省摊派款项。1913年“善后大借款”之后，盐厘、盐斤加价则更成为各省军阀进行勒索的重要手段。
第三节近代河工的衰落鸦片战争后河工费的减少鸦片战争以后，清廷本已入不敷出的财政经济更是雪上加霜。为了解决财政危机，除了增加田赋、盐税之外，清廷还不得已削减了必要的开支。因此，在鸦片战争前占支出比重第二位的水利费用，主要是用于生产性支出的河工费与塘工费比重急剧下降。从同治二年（1863）以后，每年拨河工费仅50至60万两，正常的岁修无法维持，只能用于抢修。道光二十九年（1849）长江中下游六省遭受百余年来灾情最重的水灾，国家拨出河工与赈灾费用也仅数百万两。光绪十四年（1888），由于黄河在郑州决口，并且南侵运河，使运河沿岸成灾，原定山东河防费每年60万两，结果又改为40万两。河工费的大量减少，加上官员贪污中饱，实际用于河工工程的费用就更少，这是近代河工衰落，反利为害的重要原因。
地主阶级改革派的努力河工与漕运和农业都密切相关，历来受到重视。为革除河工弊政，遏止水害，包世臣、林则徐、魏源等地主阶级改革派，不仅提出积极的主张，还身体力行，作出一定成绩。
包世臣指出治水不能单纯地防水患，而应该把除水害和收水利结合起来，以增加农业生产来治水。这些兴治水利的主张是积极的、建设性的。魏源在诗中写道：“急卖田，急卖田，不卖水至田成川。谁人肯买下河地，万顷膏腴不值钱。”①痛陈水利失修对农田之害。他认为河水为患的原因，天灾是一个方面，**，即河政的**和豪右的垄断水利则是更重要的原因所在。他指责河吏的管理水利和豪右的垄断水利，是“惟许害民，不许利民，旱则益旱，涝则益涝，人事突然，天则何咎？”②认为改善河政，对于解决清廷财政危机和改进农业生产有重要意义，“欲兴水利，先除水弊。除弊如何？曰：除其夺水夺利之人而已。”③他把兴治水利同革除河工弊政联系起来，把发展农业生产与社会改革联系起来，是切中时弊、有见地的。
林则徐作为近代中国最先睁眼看世界的地主阶级改革派和爱国者，不仅在漕运、盐政等财政经济改革中提出积极措施，而且在他担任地方官职的40多年中，积极实践他改革河工弊政的主张。首先，对河工弊政加以革除。河工用料上贪污是河工弊政主要表现之一。林则徐亲自逐一查看修防、堵口的料垛，不仅禁止贪污现象的发生，也保证了河工用料的质量。他注重工程质量，尤其在竣工前，总是亲自验收，对于马虎从事的属吏则视情节轻重给予处分，不讲情面，并且令其重新返工。在河工费的使用上，林则徐注意节省，杜绝浪费。其次是积极兴治水利，尽量减轻水害。林则徐从传统的农本观念出发，提出“水道多一分之疏通，则田畴多一分之利赖”，“赋出于田，田资于水，故水利为农田之本，不可失修”。由于河工弊政，加上自然灾害频①魏源：《江南吟十首》，《魏源集》下册，第671页。
②魏源：《筹漕篇·下》，《魏源集》上册，第408页。
③魏源：《湖广水利论》，《魏源集》上册，第391页。
繁，当时江南连年水患，黄河多次决口，并影响南漕北运。林则徐在江苏、湖北任职期间，多次组织人力物力疏浚省内河道港汊，减轻当地水旱之灾。这种以工代赈的办法，不仅减轻人民负担，发展农业生产，也减少了清廷的河工支出。
但是，个别官员的努力并不能根除河工弊政，尤其在封建地主阶级统治下，社会生产力发展趋于停滞，河工技术无法改进和提高，河工更趋衰落。河工的衰落近代河工的衰落集中表现在三个方面：第一，是河工技术的陈旧。与西方相比，中国近代的河工技术已大大落后了。虽然黄河肆虐中华由来已久，但是一直靠最原始的驿站传递报告汛情，直到宣统元年（1909）才从陕州万锦滩开始，用电报向黄河下游报汛。又如，没有对水位观测和水文资料的积累，直到同治四年（1865）才在汉口海关设长江水位站，主要是英国侵略者为了把长江作为入侵通道，极力鼓吹设立的。再如，到光绪十五年（1889）才开始用新的方法测绘黄河图，第二年完成河南以下河图。至于进行河工研究的机构和培养人材的学校的建立就更晚。光绪三十四年（1908）设永定河河工研究所，宣统二年设山东黄河河工研究所，但都属于培训性质。1915年在南京建立海河工程专门学校。国家对河工也没有统一规划和指导，一般由行政官吏兼管，限制了专业人员才能的发挥。1914年虽设立全国水利局，但事权仍属各部及省。而中国的第一座水电站云南海口石龙坝水电站光绪三十四年开工，1912年才建成。第二，是黄河的大改道。旧社会，黄河以善淤、善决、善徙著称，“三年两决”的说法虽然缺乏根据，但据粗略统计，自有文献记载以来的二三千年内，大约决、徙1500余次，在我国自然灾害史上居首位。明、清两代决口一般2至3年一次。黄河每一次决口，洪水横行，受灾面积有时可达数省之境，受灾人口动辄数十万、数百万。鸦片战争后，河工趋于衰败，致使黄河更加频繁地决口：道光二十一年（1841）祥符决口，水围开封城，之后漫流皖北、豫东五府23州县；道光二十二年七月桃源一带决口，到冬天溢众兴一带，溺死者万余人；道光二十三年中牟决口，淹皖北、豫东28州县。同时，黄河含沙量之高居世界河流之首。每年平均输沙量达亿吨，使下游河床迅速淤高，形成悬河，一旦洪水破堤，大水到处漫溢使灾期延长。如咸丰五年（1855），黄河在铜瓦厢（河南兰考西北）决口，淹没5府20余州县，直到同治十三年（1874），河水漫流20年。决溢之时，大量泥沙冲出，洪水消退，泥沙滞留，于是又形成沙害，造成大片黄泛区。因此，黄河为患不仅在洪水漫流之时，还有黄泛区带来的无穷无尽灾难。黄淮平原在一千年前还是我国最富庶的大平原，就因为黄河之患，直到今天安阳、新乡一些地区，农业生产条件仍极差，到处沙荒，还是全国贫困地区之一。另外，黄河决口之后，不能自行归河，或改道，或夺运河，影响漕运。咸丰五年黄河决口后，改道现黄河河道，打乱其他水系，带来更大水灾。黄河多次决口、改道所造成的巨大灾害，表明近代河工的无力和落后。第三，运河的荒废。咸丰五年黄河改道以前，每年由京杭运河漕运南粮400万石至北京，春秋漕船约4000多只，分3批组成100帮左右，直航通州。由于运道要经过数河，水程情况复杂，必须经常修浚。但是，清代的运河修治，重点在维持漕运通畅，其他方面很少顾及，加上河工弊政带来的诸多人为灾害，不可能对运河进行综合开发和利用，一旦发生河患，运河亦受害，运道阻塞，反为水害。太平天国起义期间，南漕改行海运，江北运河一度因漕运不盛失于修治。黄河改道后，淮阴、扬州段运河开坝决堤均成大灾，淹没大片土地。太平天国失败后，又启用江北运河，但已是小粮船，并且改道中运河向北。光绪二十七年（1901）漕粮改折，漕运废止，光绪二十八年便停止运河漕运，运河渐渐堵塞，仅局部通航。到光绪三十年时，取消漕督，全废河运，运河渐趋荒废，黄河北岸到临清段的运河到民国时已成为平地。运河的荒废，表明近代河工的规模已大大缩小了。
第四节中国盐政的殖民地化中国盐政主权的丧失，是从盐税作为外债抵押开始的。
盐税作为外债抵押，主要开始于光绪二十四年（1898）“英德续借款”。也有人认为始于光绪二十一年的“瑞记借款”，已开始以部分盐税作担保①。该借款合同的第六项规定以宜昌盐厘、鄂岸盐厘、皖岸盐厘作抵押。之后的一些借款，如光绪二十七年（1901）的“庚子赔款借款”；光绪三十一年的“镑亏借款”；光绪三十三年的“湖北官钱局借款”；光绪三十四年的“京汉赎路借款”，宣统元年（1909）的“湖北、湖南两省境内粤汉铁路、鄂境川汉铁路借款”，宣统三年的“币制实业借款”等，都以部分盐税作担保。这时的盐税仅用作担保，而且不断扩大担保的范围和数量，但是盐税仍由中国的银行存储，盐政管理主权仍在中国。
1913年4月，袁世凯向英、法、德、俄、日五国银行团举借2500万英镑的所谓“善后大借款”，以全部盐税及关税余额作担保，先规定盐税收入一律存入五国银行。当时中国的全部盐税平均每年将近5000万两白银，由中国银行、交通银行和各省立银行全部移归汇丰、德华、东方汇理、华俄道胜和横滨正金银行存储。从此，从地方到中央的盐税收入完全被银行团掌握和支配。银行团又设立盐税机构，并强迫北洋政府聘外国人负责全部盐税征收事务。由银行团设立盐务稽核总所，稽核收入和支出，监督征解。盐务稽核总所下设分所，遍及全国各地。中国必须聘用外籍顾问及外籍会计、会办。盐务稽核总所的大权由英国人把持，法、俄各出一人担任顾问，审计处由德国人控制。各地产盐区设立的稽核分所均设华、洋所长，但是实权在洋所长的手里。从此，盐务方面的实际权力都掌握在这一群洋会办、洋所长、洋顾问、洋会计之手，五国银行团逐渐攫取了中国盐政方面的行政权。最重要的则是对中国盐税使用权的规定。第一，中国的盐税收入，不经过洋会办同意，没有稽核所签字，中国政府不能提取；第二，北洋政府要提拨、动用盐税每期偿还借款本息后的多余款项，即“盐余”（也包括动用“关余”）也必须经过银行团核准、同意、签字；第三，中国将来如果以盐税作担保品借款，银行团有进而承办之选择权，即完全由他们决定。这些规定是层层绞索，帝国主义不仅控制了中国盐税的征收和存储，也取得了监督、掌握中国盐政和保管中国盐税收入的权利。从此，中国继海关主权丧失之后，盐政主权亦落入帝国主义列强之手。中国财政已严重殖民地化。
中国盐政主权的丧失，使盐政成了增加帝国主义税收的收款机器。关、盐两税在整个北洋军阀统治的时期（1912—1926），每年平均收入计银15700万余元，每年必须存储在银行团所属银行的款项，平均计达676万余元，偿付外债本息平均约6336万余元，仅占存款额的38％。帝国主义通过贷款获取了特殊的经济权益和财政主权，控制着中国的财政，攫取了惊人的暴利。①魏永诠：《中国近代经济史纲》上册，甘肃人民出版社1983年版。
第九章海关、关税和子口税第一节近代海关行政管理制度的演变和确立鸦片战争后海关行政主权的开始丧失鸦片战争使中国由封建社会开始逐步转变为半殖民地半封建社会，中国海关主权也开始逐步丧失。
鸦片战争以前，外国商船到达广州，须投行认保，所有进出口货税均由保商（即行商）代纳。战后废除了行商制度。道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》规定，“裁撤保商，则进口货船即由英（领事）官担保”；并规定了领事报关制的具体施行办法：英国商船进口后，即将船牌、舱口单、报单各件呈送该口英国领事，领事即根据这些文件把船只大小、装运货物种类等项通知海关；英商船只卸货、装货时，亦应先期通报领事，“由英（领事）官自雇通事转报海关，以便公同查验”；英商船缴纳税钞之后，海关发给完税红单，商人即将红单呈送领事验明，方准发还船牌，令行出口①。中英《五口通商章程》还规定，外商若不遵守领事报关制，或有呈送假舱单及未领牌照先擅自开舱一类作弊行为，由领事代中国课以罚金。中英《虎门条约》第十二款并规定，走私案件也应由领事通报清地方官员，“以便本地方官捉拿”①。
道光二十四年（1844）中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》，均对领事报关制及领事插手缉私问题作出了类似规定。
按照上述规定，不仅中国政府对外国船舶进出中国港口的批准权被领事剥夺，而且外船进港手续办理之权、海关缉私之权也被外国领事所窃取。领事报关制实行的结果，使得走私贸易，特别是鸦片走私，“像一棵绿色月桂般地欣欣向荣起来”，不法外商“毫不踌躇地抓住每一个机会，不是把关税逃避得一干二净，就是用假报单或和解办法，千万百计缴纳少于协定税则所规定的数额”②。
咸丰三年八月初五日（1853年9月7日），上海小刀会起义，占领上海县城，上海海关道吴健彰逃入租界。英国领事阿礼国（R.Alcock）“遂认此为实行其昔日改良关税行政计划之良机”③，迅速与美国副领事金能亨（E.Cunninghan）磋商，并于八月初七日（9月9日）公布了《海关行政停顿期间船舶结关临时规则》（六条）。该规则宣布：英、美商人分别向英、美领事馆办理一切报关纳税手续，所有进出口税，应向英、美领事馆缴纳，或用现款，或用见票四十天付款的保单均可④。阿礼国推行领事代征制度的①王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第40—43页。
①《中外旧约章汇编》第1册，第37页。
②莱特：《中国关税沿革史》；姚曾廙译，三联书店版，第35、88页。③高柳松一郎：《中国关税制度论》第1编，第29页。
④《上海小刀会起义史料汇编》，上海人民出版社版，第294页。又见海关总司署造册处编：DocumentsillustrativeoftheOrigin，Development，andActiv-itiesoftheChineseCustomsService，（以下简称《海关文件汇编》）第6卷，第20—22页。
目的，除了进一步直接掠夺中国海关行政权之外，还在于用交纳保单的办法，作为万一英商财产因战争而受损时，可向中国政府索取赔偿①。
领事代征制实行一个月后，吴健彰于九月初八日（10月10日）通知各国领事，他从即日起恢复海关监督职权。阿礼国立即在复照中刁难说：“本领事认为须俟大清官军收复上海县城、阁下到江海关复职视事之日，本领事始准备与阁下进一步谈判征收关税事宜。”②九月初十与十二日（10月12与14日），吴健彰又两次照会阿礼国，要求支付八月初五日（9月7日）以前10艘英船所欠4.5万余两关税；并登记八月初五日以后各船欠款，否则他将在内地各关向华商征收丝茶出口税。阿礼国在随后的两次复照中，不仅抵赖八月初五日以前应缴税款，并且把清廷拟实行向华商征税的措施视为“挑衅行为”，恫吓说：“我国政府必在其他方面实行报复。”③九月二十四日（10月26日），吴健彰又通知各国领事将于租界对岸浦东的两艘税船上执行海关职权。法国代领事伊担（B.Edan）带头宣布：“中国唯一在上海的海关，它已经被当地居民捣毁”，“本领事充分相信我国商船可以免税自由进出”。英领事阿礼国亦拒不承认吴健彰设“临时水上海关”，并于十月初二日（11月2日）通告英商：现行临时规则继续有效④。
九月二十七日（10月29日），奥国船罗伯特（Robert）号拒交关税，扬帆而去，“宛然象是没有一个海关这样的机构存在一般”①。各国商人趁混乱之机纷纷逃避关税。咸丰三年十二月二十二日（1854年1月20日），美国领事以最惠国条款“美国船舶应一体均沾”为借口，公开准许两只美国船“奥乃德号”（Oneida）和“赛恩施号”（Scienle）免税结关出口。阿礼国也于咸丰四年正月初二日（1月30日）公开宣布英商也不按临时规则向领事馆缴纳货税“保单”②。
吴健彰恢复租界海关和设立浦东税船均遭阻挠，最后只好照会英、法、美三国领事，在苏州河北岸远离贸易中心的地方设立海关临时办公处，并于正月十二日（2月9日）开始受理业务。三国领事表面上准备“承认”这一临时海关，但前提是：“海关的监督权不论对于缔约国或非缔约国的任何船只，均应一律生效。”③于是，英商带头以“要付税就得大家付，如果不付的话，大家也不必付”为借口，仍然拒交关税④。
二月二十七日（3月25日），吴健彰奉江苏巡抚许乃钊之命通知英、美、法三国领事，说是为了防止偷税漏税，避免海关监督与外国领事及商人发生争端，暂“在内地河边设立两处关卡，一在白鹤渚，一在闵行镇；中国商人必须负责纳税”⑤。英、美、法三国领事于四月初五日与十三日（5月1日与9日）两次提出“抗议”，认为这种设内地关卡办法“显系违反条约”，竭①姚贤镐：《第一次鸦片战争后中国海关行政权丧失述略》，《社会科学战线》1983年第3期。②《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327页。
③《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327页。
④《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327页。
①莱特：《中国关税沿革史》，第108页。
②《海关文件汇编》第6卷，第28—32页。
③《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412页。
④《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412页。
⑤《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412页。
力阻止清廷行使征税的主权⑥。
阿礼国等外国领事在阻挠清廷行使征税主权的同时，还进一步精心策划将中国海关机构控制在列强“有效管理之下”①。咸丰四年四月初五日（1854年5月1日），阿礼国的副手威妥玛（T.F.Wade）在其草拟的“上海临时制度备忘录”中，具体提出了以“外国机构”征收税饷的办法②。五月二十日（6月15日），阿礼国呈包令（J.Bowring）备忘录，建议由英、美、法三国领事与上海道台会同指派一个外籍司税，驻在海关官署办公。一切公文应由他审阅稽核，税票应有他的签署，同时一切中文案卷和簿籍要随时送交各领事和道台核阅。
五月二十六日（6月21日），美国公使麦莲（R.M.Mdane）在昆山会见两江总督怡良，提出裁撤两个内地税关，“否则就难以在该埠（上海）征税，并圆满解决过去九个月的欠税问题”③。在归还欠税和在外籍司税管理下可以收到税款的双重引诱下，在各国领事对新设两处内地税关的坚决反对下，怡良只得同意裁撤内地税关，并授权吴健彰与英、美、法三国领事对“海关行政问题商量一个办法”④。
咸丰四年六月初五日（1854年6月29日），吴健彰与英领事阿礼国、美国领事马辉（R.C.Murphy）和法国代领事伊担举行会议，出卖了江海关行政权。这次会议决定三国领事各提名一人任司税，“组成包括通事、录事和扞子手等中外僚属的一个混合机构”，负责处理海关行政事务；并配备一艘由外籍船长指挥的缉私巡艇；海关监督所发一切文书，如无外籍司税副署不能生效；船舶进口仍经由领事报关，等等①。
英国方面首任司税，是上海副领事威妥玛，法国方面任司税的是其国驻上海副领事史亚实（A.Smith）；美国方面任司税的是其国驻沪副领事贾流意（L.Carr）。史亚实和贾流意，则仍兼任他们各该领事馆的职务。按照三国领事与吴健彰所订非法“协定”规定：各司税应不视为中国官吏，他们“在法律上对一个由三有约国领事和道台组成的混合法庭负责。虽说在这种审判中道台有两个投票权，可是事实却是骗不了人的。外国领事们享有永远占多数的特权”。因此，江海关的行政管理权完全由三国领事的代表所组成的司税所控制，“领事们实际上已经把这个新机构作成了各领事馆的一个附属机关”②。实质上，这几乎是个完全殖民地化的海关。
咸丰四年六月十二日（1854年7月6日），英、美、法三国领事联合向外商发布通告，原有在内地设立的两处关卡即行裁撤，由外籍司税组织的机构“足以保证充分发挥征收关税的效能”，所有报关纳税手续自六月十八日（7月12日）起在苏州河岸新关办理③。但外籍司税设立后，所谓“归还欠税”的诺言并未兑现。
⑥莱特：《中国关税沿革史》，第112页。
①马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，张汇文等译，三联书店版，第24页。②《海关文件汇编》第6卷，第33—44页。
③姚贤镐：《第一次鸦片战争后中国海关行政权丧失述略》，《社会科学战线》1983年第3期。④《海关文件汇编》第7卷，第7页。
①《海关文件汇编》第6卷，第51—55页。
②莱特：《中国关税沿革史》，第120页。
③《海关文件汇编》第6卷，第55—57页。
李泰国与“帮办税务”制度的建立起初，英国政府对于这种“把海关和关员确切而不可争辩地置于各有约国领事的管辖之下”的“方案”，认为“是值得一试的”①。但是，一些侵略者很快察觉到，在中国这样一个由列强共同争夺的国家中建立一个完全殖民地性质的海关机构，事实上是很难行得通的。李泰国（H.N.Lay）正是最早富有这种敏感的一个侵略者。
咸丰五年四月十六日（1855年5月31日），威妥玛辞去了海关司税一职，回任其英国领事的原职。四月十七日（6月1日），李泰国接替威妥玛的司税职务。值得注意的是，李泰国任司税一职并非由其本国领事提名，而是由清军驻上海官员吉尔杭阿提出。这种提名方式，与前述三国领事与吴健彰的“协定”中由领事提名的规定是不一致的。同治元年（1862），李泰国在其备忘录中特别提到：“就是在我的任命上，英国领事停止了提名。”②李泰国不赞成在中国建立那种由外国领事直接控制的完全殖民地性质的海关，而主张创立一种形式上由中国保留独立、而实际由有中国雇员身份的洋员来“帮办”管理的海关，即实质上的半殖民地性质的海关。
李泰国的这一主张，在侵略分子之间曾引起过某些争议。例如，法国领事推荐的司税史亚实及他的继任人伊担、美国副领事贾流意等坚持认为海关行政应“完全在领事管辖之下”③。
这场争论，反映了列强在对华侵略政策上的某种分歧。咸丰五年九月（1855年10月），英国外交大臣柯勒拉得恩伯爵通过英驻华公使向各领事发布新的政策性指令：“中国海关的英籍委员，不应该视为英国君主的官吏，而应该视为一个代表上海道台的中国官员”。这种策略性变动，“成了《天津条约》的谈判代表们凭以奠定通商善后条约第十款（即“帮办税务”）的基础，而只是在这个基础上，李泰国和他的继任者赫德才能建立起中国海关的结构”①。
差不多与此同时，美国方面也明确制定了新的政策，根据咸丰六年（1856）美国领事法的规定，美国公使和领事们不得推荐任何公民充任任何外国政府的职务，“这便自动地制止了美国当局方面再作任何新的提名”②。咸丰五年（1855）和咸丰六年两年中，英国外交大臣柯勒拉得恩一再督促包令，要他“因势利诱，使中国当局在其他各口岸设立一种类似或相同的有效征税制度”③。随后，包令和李泰国奉命在各通商口岸推行上海外籍司税制度。但是，他们的“努力已告失败”④。福建与广东地方当局坚决抵制。福州将军有凤等在咸丰六年五月二十七日（1856年6月29日）奏折中指出：“此时若听其添设司税官，夷情叵测，利之所在，难免不生觊觎此时①莱特：《中国关税沿革史》，第119—120页。
②同上书，第126页。
③同上书，第130页。
①莱特：《中国关税沿革史》，第130—131页。
②同上书，第127页。
③同上书，第131页。
④同上书，第132页。
欲令福州仿照而行，臣等断不能轻许，致紊关政。”咸丰帝也明确表示，“是时断难允行”⑤。因此，在咸丰八年以前，李泰国和英国当局企图使把持江海关行政权的外国司税变成所谓的“中国官吏”，并企图在通商各口均推行这种制度，清廷未予承认。
为了争得“帮办税务”合法化，英公使便企图通过“修约”的外交方法来解决这一问题。咸丰六年（1856）李泰国出面威胁上海地方官吏，声称“各国条约章程，必求更改，否则恐致生事”①。结果仍遭清廷拒绝。
列强通过外交讹诈办不到的事情，终究是要凭借武力来解决。咸丰八年四月（1858年6月）《天津条约》谈判期间，李泰国作为英方代表之一，态度极为横暴。耆英在奏折中说道：四月二十九日（6月10日）晚，“英夷通使（事）李泰国至奴才桂良、花沙纳行寓，逼索条约各款，必欲一一照准。复经随员等向其婉言商榷，该夷顿起愤激，即欲转回，言语狂悖，极为可恶！次日李泰国复同通使（事）威妥玛至奴才桂良、花沙纳行寓，仍逼索议准照会，神色俱厉”②。《天津条约》签订后，列强与清廷又于是年九月（10月）在上海续订附约《通商章程善后条约》。中英《通商章程善后条约》第十款作出如下规定：“通商各口收税，如何严防偷漏，自应由中国设法办理，条约业已载明。然现已议明各口画一办理，是由总理外国通商事宜大臣，或随时亲诣巡历，或委员代办，任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查偷漏，判定口界，派人指泊船只，及分设浮桩、号船、塔表、望楼等事，毋庸英官指荐干预。”③从而正式承认了“帮办税务”制度的合法性。因此可以说，这次会议标志着中国半殖民地性质海关制度的正式创立。
《通商章程善后条约》尚未对“帮办税务”制度作出具体的设计。条约签订不久，李泰国乘侵略战争之余威，胁迫清地方当局继续与其规划帮办税务制度的具体模式。其后，在插手中国海关主权方面，李泰国又获取了如下新的进展：第一，窃取首任总税务司职务。
在李泰国紧逼下，新任“总办各口通商事宜”大臣何桂清于咸丰九年正月（1859年2月）“约定邀伊（李泰国）帮同总办”。李泰国即抓住这个非正式的“帮同总办”不放，于正月十六日（2月18日）提出要“预筹全局”，“如督宪信伊实心帮助中国办事，请发札谕一道，令伊预为选择（各关洋员），去留亦听伊主持”。次日，吴煦把江海关雇募洋员的权力托付给李泰国，请李泰国“代主持一切”，进而为李泰国巧取中国海关行政之权提供了方便。咸丰九年四月（1859年5月），由吴煦呈送何桂清等“鉴核”的《派令英人李泰国为海关总税务司议单》规定：“督理江海关江苏苏松太兵备道吴，今遵钦差大臣总理各口通商事务两江督宪何［桂清］札谕，派令李总税务司帮同总理稽查各口洋商完税事江宜。”“议定以五年为限”，江海关“税务司及各项办公外国人等，均议归李总税务司选用约束，不分何国之人，总期正派妥当，如有不妥，惟李总税务司是问”①。据此规定，总税务司明确成为⑤《筹办夷务始末》（咸丰朝）第2册，第462—463页。
①《筹办夷务始末》（咸丰朝）第2册，第451页。
②《筹办夷务始末》（咸丰朝）第3册，第945—946页。
③《筹办夷务始末》（咸丰朝）第4册，第1252页。
①《吴煦档案选编》第6辑，第301页。
中国海关行政的最高首脑。同年六月初二日（7月1日），李泰国正式就任为近代中国海关第一任总税务司②。
第二，改司税为税务司。
在李泰国谋划“帮办税务”制度过程中，江海关原向外国领事直接负责的“司税”摇身一变，即成为具有“中国官吏”身份的税务司。李泰国是第一个被称作“税务司”的外国人。早在咸丰八年（1858）上海谈判前夕，额尔金在致桂良照会中即称李泰国为“税务司”。咸丰九年正月十七日（1859年2月19日），吴煦致李泰国公文中即沿称李为江海关“税务司”①。咸丰九年三月（1859年4月），李泰国推荐英国人德都德（H.T.Davies）为江海关税务司，称德都德为“上海正税务司”，并规定税务司为一口海关行政之最高官长②。六月初二日（7月1日），德都德正式成为帮办税务制度下江海关第一任税务司，英文称作Commissioner③。
第三，制定江海关新章。
经过李泰国与吴煦所谓的“商酌”，至咸丰九年四月（1859年5月），江海关“各样章程，已粗具眉目”④。新制定的海关条款主要有：《派令英人李泰国为海关总税务司议单》（八条）、《各口经费清折》、《各国商船进出起下货物完纳钞税条款》（廿二款）、《运出入内地货物事宜》（九款）、《给发存票事宜》、《江海关征税给单验货现行事例》、《发给免重征执照事例》、《发给存票事例》、《给买洋药照单事例》、《运出入内地征税给照验货各新例》、《税务司管理》，等等。
通过这些章程，总税务司总揽了海关行政大权。中国监督对海关的管理之权也正式移交外籍税务司之手，《税务司管理》规定：“海关税款，外国商运外国货，外国商运内地货，内地商运外国货，俱归税务司管理。凡外国船及外国商雇用内地之船，内地商雇用外国之船，并外国样式之船，无论挂何旗号，统归税务司管理。”上述章程的订立，为“帮办税务”制度推行各口提供了一个模式。
咸丰九年九月（1859年10月），李泰国携带“上海章程”赴广东、福建开设新关。英公使卜鲁斯（F.W.A.Bruce）致各地英领事函，指令各领事全力支持：“李泰国先生为了创立一个统一的海关管理制度，即将赴各主要口岸考察。女王政府对这一尝试的成功付以极大的关怀，我必须请求你们将他完成此事给予必要的协助。”①九月二十九日（10月24日），李泰国在广州设立新关，美国人吉罗福（G.B.Glover）任粤海关首任税务司。接着，李泰国又“采取了第二个步骤”，于咸丰九年十二月九日（1860年1月1日）设立潮海关（汕头），委任另一个美国人华为士（W.W.Ward）为潮海关首任税务司②。
广州与汕头新关的设立，终于使帮办税务制度得到最初的巩固。不久，②海关总署造册处编：CustomsService；OfficersinCharge，1859—1921，1926年版，第197页。①《吴煦档案选编》第6辑，第274页。
②同上书，第291页。
③CustomsService：officersinCharge，1859—1921，1926年版，第197页。④《吴煦档案选编》第6辑，第298页。
①姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第939页。
②姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第928页-
本章结束