赫德与半殖民地化海关行政制度的完备1.赫德代理总税务司与半殖民地中国海关行政制度的巩固。
第二次鸦片战争结束后，李泰国重新开始推行帮办税务制度。咸丰十年十二月十四日（1861年1月24日），在李泰国的要求下，恭亲王奕?参照当年何桂清任命李泰国为总税务司的样式，发给他一道“札谕”，作为总税务司的“执照”①。从此总税务司直接隶属总理衙门管辖，这不仅更有利于侵略者对中国海关的控制与把持，也有利于总税务司直接与清廷交涉各项维护列强利益之事。
李泰国计划在所有通商口岸全面推行“帮办税务”制度，他选定英商宝顺洋行协理林纳（J.K.Leonard）为镇江关税务司②，又选法**官日意格（M.P.Giquel）为浙海关（宁波）副税务司③。这一计划刚开展，李泰国却因曾“充当志愿兵”保护租界“受了重伤”，此时伤势发作，不得不于咸丰十一年正月二十五日（1861年3月6日）呈奕?“申陈”，请假回英国十五个月。未经奕?批准，李泰国即自行回国。回国之前，他擅自指定英国人赫德（R.bertHart）与费士来（G.H.Fitzroy）“代办”总税务司职务④。
赫德（1835—1911），咸丰四年（1854）来华。先在英驻香港商务监督署受训，逐被派到宁波英领事馆任见习翻译，旋升助理翻译。英法联军侵占广州后，赫德于咸丰八年调广州英领事馆任助理翻译，兼任英法联军三人委员会秘书。由于赫德善于以“友善”的态度与清廷地方大员打交道，与两广总督劳崇光和粤海关监督恒祺等建立了良好的关系，受到了英国驻华公使包令和广州领事阿礼国等人的赏识，被视为与清朝官员交往的“一个现成的桥梁”①。咸丰九年春，劳崇光、恒祺与赫德仿照江海关模式主持广州开关事宜。赫德即向劳崇光等建议请李泰国来粤主持开关，同时向李泰国提供了涉及粤海关事务的备忘录。咸丰九年五月（1859年6月）底，赫德为筹建粤海新关而离开领事馆，充任粤海关副税务司②。
李泰国因回国养伤而指定赫德代理总税务司，总理衙门很快予以认可。
咸丰十一年三月二十一日（1861年4月30日），奕?要三口通商大臣崇厚札谕赫德“暂行代办”③。
赫德在代理总税务司职务期间，为半殖民地中国海关行政制度的巩固与发展，起了非常重要的作用：第一，加强了总税务司与总理衙门的密切关系。在英国公使卜鲁斯的安③马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第34页。
①《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2705页。
②《吴煦档案选编》第6辑，第411页。
③《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2877页。
④《第二次鸦片战争》第5册，第439页。
①莱特：《中国关税沿革史》，第9页；叶凤美：《赫德传》，见《清代人物传稿》下编，第1卷，第4页。
②《海关文件汇编》卷1，第148、70页。
③《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2830页。
排下，赫德于四月二十七日（6月5日）抵京。赫德就海关行政、关税与开埠等问题与总理衙门会谈了近一个月。五月二十三日（6月30日），奕?正式颁发赫德与费士来联合署理总税务司（ActingConjointlyasInspectorGeneral）委任书。
第二，将外籍税务司制度推行到新开各埠。在赫德主持下，镇江于四月初一日（5月10日）开关。接着开设新浙海关（宁波），英国人副税务司休士（G.Hughes）主持关务。同月，津海关（天津）设立，法国人克士可士吉（C.Kleczkowsky）为该关首任税务司。其后又分别在福州、烟台、汉口、九江、厦门、淡水、打狗（高雄）等处设立新关。到咸丰十三年（1863），除牛庄和琼州外，不平等条约规定开放的其他各口岸都开设了新关。
第三，进一步详订各项海关管理章程及关税细则。咸丰十一年（1861），赫德在京期间，向奕?递交了有关这方面内容的清单七件、禀呈二件。赫德对各海关可征税款数额及海关行政费用提出了新的计划，创立了由总税务司向总理衙门直接呈报《海关收支各数清折》的制度，还主持制定了各所设新关外国商船完纳税钞章程。从而，使得帮办税务更加具体化、制度化。与此同时，赫德还出面与清廷订立《长江各口通商暂行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）。同治元年（1862），又与湖广总督官文新修订《长江通共章程》（十三款）。此外，赫德还主持制订《子口税章程》、《沿岸贸易法》等税收细则。通过赫德的努力，列强在第二次鸦片战争中所攫取到的种种特权得以迅速兑现。
赫德代理总税务司两年多时间内，使“帮办税务”制度进一步确立，并得以真正的推行和巩固，“虽然赫德不是中国（半殖民地）海关的首创人，但是他却是一个实际的建立者”①。
2.赫德正式接任总税务司职务与半殖民地中国海关行政制度的继续扩展与完善。
同治二年十月五日（1863年11月15日），奕?借阿思本舰队事件撤去了李泰国总税务司一职。赫德被任命为近代中国海关第二任总税务司。此后，赫德更加放手地采取了一系列措施，进一步完善了半殖民地海关制度。同治三年（1864），赫德制订和颁布了《通商各口募用外国人帮办税务章程》和《关于外人管理下的中国海关组织的备忘录》等文件，明文规定各关洋员的任免、升降、调动、奖惩等均由总税务司作主，总税务司署及下辖各税务司署是海关划一的行政管理机构，这样便进一步剥夺了清廷海关监督的权力，把海关的行政和用人大权集中到总税务司手中。为了缓和西方各国对中国海关权力的争夺，赫德在确保英国优势地位的前提下，注意邀请与中国有通商关系的国家派人参加海关工作，使中国海关具有“国际性”。
同治六年（1867），赫德制订《引水章程》，把引水监督权明文划归海关。同治七年，又制订《会讯章程》，把领事裁判权引伸到海关案件的审理中。光绪七年（1881），赫德颁布一项海关条约，规定海关洋员享有治外法权。
赫德不断扩展海关行政机构，使之规模日益扩大。同治七年（1868），在总税务司署中设海政局（MarineDepartment，亦称“船钞项下”部门），把非海关业务的海务、港务并入了海关；同治十二年（1873）设总司署上海①《海关文件汇编》卷7，第379页。
造册处；同治十三年设中国海关驻伦敦办事处，等等。海关人员从很少的编制开始，到光绪元年（1875）已增加到424名外国人和1417名中国人；光绪三十二年（1906）海关（包括邮政）人员有1345名外国人和1062名中国人；1915年海关（邮政已独立经营）人员有1327名外国人和6150名中国人①。赫德还善于捕捉时机，从其他各方面扩张海关势力。甲午战争后，英德续借款成立，清廷曾指定苏州、淞沪、九江、浙东4处货厘和宜昌、鄂岸、皖岸3处盐厘作为偿债基金的一部分，赫德乘机攫取了海关控制和代征这7处厘金的权力。《辛丑条约》规定每年摊付1800余万两赔款，除盐课及海关税项下拨付一千三四百万两外，其余四五百万两，由常关税项下拨付，并规定：“所有常关各进款，在通商口岸之常关，均归新关（即海关）管理。”于是赫德便强制兼管23处常关。此23关为：山海关、津海关、东海关、江海关、镇江关、芜湖关、浙海关、瓯海关、九江关、江汉关、宜昌关、重庆关、闽海关、潮海关、北海关、琼海关、胶海关、沙市关、金陵关、福海关、厦门关、三水关、梧州关。根据规定，各常关所设收税分局在距海关所在口岸50里以内者归税务司兼管，其在50里以外者，仍由各常关监督专管。所以，海关兼管的常关包括23关附近50里内所设的税局税卡在内。
赫德还把海关行政控制权力伸展到清廷的邮政与教育部门。从同治五年（1866）开始，他就利用海关代寄各国使馆邮件的制度，逐渐扩展到收寄外界信件。光绪四年（1878），他命令津海关税务司德璀琳（G.Detring）试办北方各通商口岸和北京、上海间的邮递业务。光绪五年（1879），决定向其他口岸推广，同时积极向总理衙门和各省督抚进行威胁利诱，并提出建立全国邮政的具体方案。光绪二十二年（1896），清廷终于批准了由海关兼办邮政，并命赫德兼任总邮政司。从此中国邮政权开始落入帝国主义之手①。对培养洋务人才的同文馆，赫德尽力使之自创办之初，就处于他的影响和控制之下。同治元年（1862），总理衙门设北京及广东二处同文馆，开英语科，以海关所征部分船钞作为其经费。同治五年，赫德在欧洲亲自为同文馆增聘了四名洋教习。同治六年，他又建议该馆增开天文、算学、格致、法律等科目。同治八年，他推荐美国传教士丁韪良（W.A.P.Martin）任该馆总教习。连同文馆学生的考卷，他有时也亲自阅看，以至被丁韪良恭维为同文馆的“父亲”①。与邮政系统一样，同文馆也隶属海关行政的管辖。
在赫德设计与经营之下，中国海关实际上变成了帝国主义设置在清廷内部的一具包罗万象的庞大侵略机器。
近代海关行政机构的组织设置及其沿革1.总税务司署。
总税务司署是近代中国海关行政最高首脑机关。它是第二次鸦片战争中列强进一步攫取中国海关主权的产物。咸丰九年（1859），李泰国窃取首任总税务司职务，总司署随即产生。初期的总司署附设在江海关关署内，但徒①马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第4页。
①参见帝国主义与中国海关资料丛编之八：《中国海关与邮政》。
①W.A.P.Martin：AcyclicofCathay，1896年，第295页。参见叶凤美：《赫德传》，《清代人物传稿》下编，第1卷，第419页。
具形式。赫德代理总税务司之后，为了在各通商口岸广设新关，不得不暂缓总署机构的组建，赫德本人也很少在上海驻留。实际上，这时期总司署的办公机关常随赫德在广州、北京等处奔走而移动。
同治二年（1863），李泰国返华。为了便于与总理衙门交涉，他企图将总司署设在北京。李泰国原在北京勾栏胡同有一套办公住所，“计房一百余间，极为宽敞”。但他仍嫌狭小，“口称必须得一府第居住。且指明要肃王府，或分给一半居住。如王府不能让给，即要詹事府衙门居住”①。李泰国被解职后，驻京外国公使们认为，“最好还是让总税务司驻扎在沿海”②。同治四年（1865），赫德“刚搬进上海住宅并已把它陈设好”，却意外接获总理衙门迁总司署到北京的命令，这显然是因为赫德深受奕?信任的缘故③。此后，总税务司署在赫德、安格联、易纨士任内，都设在北京东交民巷台吉场（又称台基厂）④。
总税务司署，最初隶属于总理衙门，自光绪二十七年（1901）起，改隶外务部，至光绪三十二年（1906）以后，则归清廷新设的税务处管辖。早期总司署不设副总税务司。光绪元年（1875），赫德规定：总税务司因病、死亡和其他原因离缺，总税务司将由总理文案税务司和汉文案税务司联合代理。直到光绪二十三年十二月九日（1898年1月1日），海关总司署才设有副总税务司一职。首任副总税务司系赫德内弟裴式楷（MatthewBoydBredon）。
总司署组织机构庞大复杂，主要由下列部门组成：总理文案。该职初设于同治元年（1862），原与稽查帐目合由一人兼任。总司署首任总理文案兼稽查帐目税务司为金登干（J.D.Campbell）。金登干常驻伦敦办事处后，总理文案与稽查帐目遂分为两个部门。同治十二年（1873），裴式楷任首任总理文案税务司。
稽查帐目。该职与总理文案合设于同治元年（1862）。与总理文案分开后，同治十三年（1874）由雷德（F.E.Wright）任首任稽查帐目税务司。赫德规定：该部门税务司总辖海关之会计，并审查各地海关之会计，至少每年到各关巡视一次，副税务司留驻北京总司署负责审查各关报表。
管理汉文。同治五年（1866）设立，专管各关汉文报表与清廷的往来文件。葛德立为首任管理汉文税务司。
中国海关驻伦敦办事处。同治六年至十三年（1867—1874），H.C.Batchelor为中国海关驻伦敦专任代理人。同治十三年（1874），赫德正式在伦敦设立常驻办事处机构，金登干为首任税务司，其担任该职直到光绪三十三年（1907年）去世为止。该部门专司采购灯塔与航标工程所需器材、北洋海军之军舰军械，募借外债，招聘洋员等事。金氏驻伦敦凡三十余年，还常受赫德之命作秘密外交活动，往来欧陆各国。
上海造册处。同治十二年（1873）设立，首任上海造册处税务司为廷得尔（E.C.Taintor）。该部门负责整理各海关汇总来的进出口和转口货物报单，①《筹办夷务始末》（同治朝）卷21，第48页。
②莱特：《中国关税沿革史》，第157页。
③马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第51页。
④北京大学历史系编《北京史》认为：1865年8月，在北京设立了总税务司署，署址在金鱼胡同。见该书第291页。
在一定时间内编印成册，名曰贸易报告，包括年报、季报、月报及各种分类统计表，余如通令、通函、密件以及其他公文、规章、报表及调查报告、税则分类等书刊表册。
民国时期，上述机构中文名称有所改变：总理文案改称总务科；管理汉文改称汉文秘书科；稽查帐目改称会计科；造册处改称统计科，等等。此外，总司署还新增几个部门。如：1913年设立铨叙科，后改称人事科；1929年设立财务科和审榷科；1931年设立查缉科，等等。
2.税务司署。
税务司署为各海关税务行政机关，又称征税或税务部门。各关税务行政组织，大致分为总务、秘书、会计、监察、查验五科，就工作性质来说，习惯上称为内班、外班、海班三类，分掌行政、检查、缉私等。税务司实为各地海关行政之最高官长。
内班，也称征税科，专办海关内部事务，处理关税、船钞（吨税）的征收，及统计、报告、会计、庶务等关务。该科设有税务司、署税务司、副税务司、代理税务司、各等帮办、供事等职。
外班，又称稽查科、察验等，专任检查船舶、查验货物等事务，其地位不如内班。该科设有总巡、验货、铃字手等职。
海班，又称巡缉科，专任缉私。设管驾官、管驾副等职。
3.海政局。
海政局，又称“船钞项下”和海务部门。该系统隶属海关总税务司署直辖，由巡工、理船、灯塔、运输四科组成，主要工作为测绘及建立各种助航设备、改置浮桩、号船、塔表及料理灯事。由于海关在沿海沿江进行测绘，中国海防便无秘密可言。从助航设备的业务性质来说，它属交通范围，海关本无权过问。
巡工科，又称巡工总局。下设：（1）总务股，其职务先后设有巡工司（同治九年，1870年底裁撤）、各口巡工司、巡工司或海务巡工司。（2）江局职员，又称巡工江局，设有巡江工司等职务。（3）营造科，又称营造处或工程局人员，设有总营造司、营造司等职。
理船科，又称理船处，管理船只进出港口事务，其职权分为指泊、巡江、救火三项，负责人称理船厅，后称港务长。
灯塔科，又称灯塔处。设有巡灯司（又称灯塔巡视员）、主事人（又称船主或灯船船长）、值事人等职。
运输科，设有管驾官（又称舰长）、管驾等职。
4.其他。
海关行政系统还包括了同文馆和邮政局两个部门。
同文馆分京都同文馆和粤省同文馆。京都同文馆主持人为总教习和暂署总教习，下设格物、化学、天文、医学、法文、英文、俄文、东（日）文等教习。粤省同文馆设有英文、俄文等教习。
邮政局首脑称总邮政司、邮政局总办、邮政局副总办；各口海关所属邮政局设有邮政司、副邮政司、邮政局司事等职务。
京师同文馆于光绪二十七年（1901）并入京师大学堂，此后与海关脱离。广东的同文馆后来并入两广游学预备科。至此，海关的“教育”部门才告撤销。海关邮政总局于宣统二年（1910）改归清廷邮传部直辖。
第二节近代关税制度《南京条约》与关税自主权的丧失鸦片战争以前，中国享有完全的关税自主权。海关征收货税与船钞两项正税。清代海关货税，基本上是从量税；船钞按照船只体积大小分等征课。额定正税之外，还有“缴送”、“归公”、“行用”等项附加的征课。正税较轻，但附加征课有时数倍于正额。这种封建性关税，实际上与闭关政策下的限制贸易不能分开，多少束缚了国内商品流通和对外贸易的发展。西方商人不断向中国当局提出“布价较贱，及税高之货不来，辄图减其额税”一类的要求①，并积极从事走私贸易。
鸦片战争后，中国开始丧失了关税自主权。《南京条约》规定：英国商人“应纳进口出口货税饷费，均宜秉公议定则例”②。这项规定，开了协定关税的恶例。道光二十四年（1844），中美《望厦条约》进一步加强协定关税权，规定“中国日后欲将税例更变，须与合众国领事等官议允”③。同年，中法《黄埔条约》亦规定：“如将来改变则例，应与佛兰西会同议允后，方可酌改”④。根据这些条约和片面最惠国待遇规定，从此中国失去了自主调整税率的权利。
道光二十三年八月十五日（1843年10月8日）中英《虎门条约》签订，并附有《海关税则》⑤。这个税则是璞鼎查委派英国怡和洋行职员罗伯聃（R.Thom）拟定的。璞鼎查非常满意，认为这个税则“竟比商人们本身所敢于提出的，还要更加有力一些”⑥。
《海关税则》分为出口和进口两大类，前者包括61种货物，后者包括48种货物。为了征收时方便，这些列入税则的商品基本采用从量税率。绝大部分出口货及进口货的税率，都比鸦片战争前大为降低。
例如，出口货中，八角、樟脑、藤黄、大黄、土丝的税率，减了50％左右；三籁、土珠、夏布和冰糖的税率，约减65％；草席、南京棉布（紫花布）和黄白糖的税率，约减75％；土茯苓、铜器和黄姜，约减80％。
所有出口货中，最重要的是茶的税率。鸦片战争前，茶的出口正税为每担1.279两银子，加上各种附加税，实际征收约6两银子①。而《海关税则》则定为每担2.5两银子。
也有少数出口货税率得以提高。例如绸缎的税率增加了差不多50％；银器和金器的税率提高到3倍以上。
这个税则所载主要进口货物的税率，较以前粤海关实征的税率，降低了约58—79％。详见下表：①广东省文史研究馆译：《鸦片战争史料选译》，第85—91页。
②王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第32页。
③同上书，第51页。
④同上书，第59页。
⑤王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第43—51页。
⑥莱特：《中国关税沿革史》，第10页。
①马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第91页。
道光二十三年（1843）中英协定关税前后几种主要进口货物的新旧税率水准②货物单位(1843年)前旧税率(1843年)新税率新税率较旧税率减少百分数棉花担24.195.5677.02棉纱担13.385.5658.45头等白洋布匹29.936.9576.78二等白洋布匹32.536.9578.64本色洋布匹20.745.5673.19斜纹布匹14.925.5662.73注：旧税率包括粤海关所征正税，及各种额外勒索在内，为进口货实际负担的税率。新旧税率都是按道光二十三年市价折算的。
一般进口货的税率也都大为降低。例如阿魏、中等燕窝、牛黄、铅、钢、锡和洋青等的税率，约减50％；儿茶、铁、荳蔻、胡椒、木香、藤和毛哗叽等的税率，约减66％；槟榔膏和檀香的税率，约减75％；上等燕窝、丁香、哆啰呢和冲毛呢等的税率，约减80％；苏木的税率，约减87％；荷兰羽缎的税率，约减90％。
税则中也有极少数进口货物的关税提高了。如：呀囒米的税率提高到1倍以上；麻布和水银提高1倍①。
《海关税则》中还规定：凡进口木料，如红木、紫檀木、黄杨木等，及凡属进口铜、铁、铅、锡等类，如白铜、黄铜等，“例未赅载者，即按价值若干，每百两抽银拾两”。此外还规定，凡未列举的品目，不论出口货或进口贷，一律即按价值若干，每百两抽银伍两②。这是值百抽五税率在近代中国关税制度中的首次出现。虽然值百抽五税率在第一个协定税则中的多数进出口货物中尚未被采纳实行，但它却成为列强日后继续压低中国关税的一个基本标准和原则。
总之，进出口税率的降低，有利于西方资本主义国家倾销其工业品和掠夺中国的农产品，将中国纳入资本主义世界市场。《海关税则》的签订，使中国海关失去了保护本国工农业生产的作用。
咸丰八年（1858）的协定税则与同治年后进出口税率水准的变动道光二十三年（1843）中外第一个协定税则产生后，尽管税率比前大为降低，但西方商人并不满足，他们一方面走私逃税，一方面继续要求清廷进一步降低关税。道光二十五年（1845），英国驻香港商务监督德庇时（SirJohnDavis）就曾与耆英商谈过减轻陶器税，又曾在道光二十七年（1847）商请将糙木料的关税从值百抽十降低到值百抽五。道光二十五年，驻厦门领事巴夏②引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第59页。
①莱特：《中国关税沿革史》，第11页。
②王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第47—49页。
礼出面交涉，也把樟脑的出口税从每担1500两银子减至1000两银子，等等①。咸丰四年（1854），英、法、美等国公使向清廷提出了“修约”要求，坚持要“重订税则”②。第二次鸦片战争的失败，使中国关税主权进一步丧失。咸丰八年（1858）《天津条约》第二十六款，确认值百抽五的税率为税则的“公平”标准。据此，英、法、美等国在上海与清廷分别签定了《通商章程善后条约·海关税则》。新订税则明确承认以值百抽五率作为计算各种从量税率的统一标准。
咸丰八年（1858）修订的新税则，进口货税目增至83种，出口货税目为104种，许多货品的税率又大为降低。下面选出几项重要进口商品的税率变动，加以比较③：货名单位(1843年)税率(1858年)税率(1858年)税率较(1843年)税率减少百分数棉花担6.545.7212.54斜纹布匹7.895.0535.99（续表）
货名单位（1843年）税率（1858年）税率（1858年）税率较（1843年）税率减少百分数斜纹布（美）匹4.634.63-印花布匹14.254.9865.05袈裟布匹10.684.9853.37棉纱担6.944.8629.97羽缎丈9.466.3133.30由上表可见，重要进口货税的降低是显著的。此外，不少出口土货的税率又大为降低。如：白矾从每百斤原课0.1两减为0.045两；樟脑由每百斤原课1.5两减为0.75两；土丝从每百斤原课0.2两减至0.13两；白糖从每百斤原课0.25两减为0.20两；黄姜由每百斤原课0.2两降为0.1两；茶叶从每担原课2两5钱减为1两，即降低了60％。
《天津条约》签订后40年间，税则丝毫未变。因为对于任何一种货物的关税率的变动，非得所有缔约国的同意，否则不能生效。但是，《天津条约》签订以后，实际税率仍继续降低。所以发生这种情况，是因为新订税则绝大部分为从量征税，税率水准的高低与进出口物价的涨落作相反的波动。同治后，物价的下跌只是短期现象，一般情形是物价上涨，因而，实际税率平均常常不到3％。《天津条约》签订10年后期满，同治八年（1869年）总理衙门与英公使会议于北京，改订税则子目10余项，既已签字，但英国政府不予批准，议案作废。直到光绪二十八年（1902），因《辛丑条约》强迫清廷①莱特：《中国关税沿革史》，第14页。
②《筹办夷务始末》（咸丰朝）第1册，第343—347页。
③转引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第59页。
赔款45000万两，并指定以关税作为赔款基金的主要部分时，列强从保障“赔款”出发，才同意中国“进口货税增至切实值百抽五”。实际上，直到1918年（第三次）和1922年（第四次）修改税则，仍然没有做到“切实值百抽五”。详见下表：三次修改税则前后八种主要进口货物的税率水准①按1902—1906年平均价格计算所得的税率按1917—1921年平均价格计算所得的税率按1922—1926年平均价格计算所得的税率货物单位1858年旧征税率1902年新订税率1902年旧征税率1918年新订税率1918年旧征税率1922年新订税率本色市布匹(重7磅者)5.033.151.683.06——漂白市布匹2.623.532.063.212.924.58洋标布匹(宽32英寸)3.983.482.052.522.323.78印度棉纱担2.853.872.022.732.685.44日本棉纱担2.813.811.962.642.194.45棉花担2.173.712.343.122.382.38马口铁担6.434.662.593.494.254.91车白糖担——2.563.313.233.33煤油美加仑——3.5.005.006.84注：平均价格采自“海关第五次十年报告”上册，第179页。因无1918—1922年平均价格，故采1917—1921年的平均价格，并按各次修改税则计算而得。
还应指出：出口平均税率水准历年都较进口平均税率水准为高。如光绪十一年（1885），竟高出1倍以上②。这种状况，愈来愈不利于中国产品在世界市场上竞争。如，中国在鸦片战争前后，茶与丝独占世界市场，茶丝出口税也成为清廷的重要财政收入。但其后，丝业盛于日本，茶叶则兴于印度。在这种情况下，中国的茶丝出口税仍不得调整，无疑削弱了中国丝茶在世界市场的竞争力。出口税率高于进口税率，这正反映了晚清协定税则的半殖民地性质。
第二次鸦片战争不仅使进出口货税进一步下降，而且首次确定了鸦片贸易的合法化，并特为鸦片进口规定了税额和征税办法。咸丰八年（1858）《通商章程善后条约·海关税则》第五款议定每百斤鸦片税银30两。“惟该商止准在口销卖，一经离口，即属中国货物，只准华商运入内地，外国商人不得护关”；“其如何征税，听中国办理，嗣后遇修改税则，仍不得按照别货定税”①。据此，清地方当局在上海设局抽厘时，除征进口税银30两外，另征华商税银50两。但英领事和洋商竭力阻挠，认为厘税过重影响了鸦片贸易。为了调和鸦片纳税问题上发生的纠纷，赫德提出两种征税办法：一是进口时①引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第60页。
②姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第797页。
①《中外旧约章汇编》第1册，第117页。
征一次“重税”，即每箱60两，完税之后，准往各处，而不另征别税；一是完纳正税30两后，另征子口税15两，“即可在本府所属各州县售卖，而不重征税饷”②。赫德这一主张，为后来协定鸦片税厘埋下了伏笔，它在维护鸦片贸易合法化方面，显然比《天津条约》更进了一步。奕?认为赫德所言“有理”。此后各省所征鸦片税厘减轻了。如同治七年（1868），鸦片除每百斤税银30两外，另征收“本口税捐”，各口平均约为36两③。此后，鸦片税厘问题仍成为中外交涉的重要问题。光绪十三年（1887），《烟台条约》的续增专条在伦敦签订。在这项专条中规定，凡鸦片运抵中国的任何口岸时，应即由海关封存在一个具有保结的栈房里，从这栈房提货的时候，则须按照每担完纳进口税（即正税）30两和厘金80两，此后便可行销全中国，免收任何捐税①。
鸦片贸易的合法化并没有制止住毒品的猖獗走私。
沿海贸易“复进口半税”
《南京条约》以后，列强在中国五口“贸易通商无阻”，中国开始丧失了沿海贸易主权。《天津条约》又进一步规定，外国商船可以自由在各通商口岸转口贸易，不必重复课税。不过直到《天津条约》止，外商所获取的沿海贸易权，仅局限于通商口岸之间往来贩运洋货。但外商在通商口岸之间贩运中国土货，《天津条约》也“无禁止专条”②。第二次鸦片战争后，列强根据“没有禁止就被解释作准许”的逻辑，坚持扩大这一权利③。咸丰十一年（1861）赫德向清廷提出，应准外商在中国通商口岸贩运土货，土货转口贸易免再征税，并称此“即薄税敛以裕国课之一道”④。奕?与赫德讨论这个问题时，原想加重此项税课，以防“华商影射及洋商贪入内地各事”，结果，却接受了赫德“仅加一复进口之子口税”的方案。这就是沿海贸易“复进口半税”的来由，其税率为“值百抽五”的一半，亦称“沿海移出入税”。随后，奕?将此方案照会英法公使。咸丰十一年八月四日（1861年9月8日），赫德在总税务司通令中正式将沿岸贸易税付诸实行。复进口半税特权首次见诸条约规定，是同治二年（1863）中丹条约第四十四款。其后西方各国纷纷将“沿岸贸易税的专款列进各该条约之中”①。上述沿海贸易权的扩大，使得中国“凡属生意码头，外国已占十分之九”②。甚至原为内地商船“营生之本业”的登州牛庄所出之豆饼，亦允许外商在华转口贩运。中国传统的民间航运业，遭到了空前的摧残。
免税与减税②《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2934页。
③莱特：《中国关税沿革史》，第221页。
①马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第420页。
②《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2918页。
③莱特：《中国关税沿革史》，第185页。
④《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2930页。
①莱特：《中国关税沿革史》，第195页。
②《筹办夷务始末》（同治朝）卷7，第50页。
值百抽五的税率已经很低，但列强还以各种借口希图免减纳税。早在道光二十三年（1843），中英《五口通商章程》所附税则表中，曾列出凡进口金银类各样金银洋钱、锭课，免税；又进口洋米、洋麦、五谷等皆免税。咸丰八年（1858）《天津条约》规定，英商在各口岸自用艇只，运带客人、行李、书信、食物及例不纳税之物，毋庸完钞。同年在上海签订的《通商章程善后条约》第二款，又作出了更具体的免税规定：凡有金银、外国各等银钱、面粟、米粉、砂谷、米面饼、熟肉、熟菜、牛奶酥、牛油、蜜饯、外国衣服、金银首饰、挽银器、香水、碱、炭、柴薪、外国蜡烛、外国烟丝烟叶、外国酒、家用杂物、船用杂物、行李、纸张、笔墨、毛毯、铁刀利器、外国自用药料、玻璃器皿等物进出通商各口，皆准免税①。
由于获准免税权利，上述商品趁机大量输进中国。而同样性质的货品，如衣物、米粉、蜜饯、纸、墨、金银器、酒药、烟丝、烟叶、毛毯等，在出口货税则表中却列入应税品内。
光绪七年（1881）《中德修改条约》还规定了德国在中国设立的船厂为修理而非为建造船舶所用材料的豁免关税问题，这种免税是“非常宽大的”②。直到光绪二十七年（1901）《辛丑条约》为保证列强索取巨额赔款，才基本裁减上述免税。条约规定：“所有向例进口免税各货，除外国运来之米及各杂色粮面并金银以及金银各钱外，均应列入切实值百抽五货内。”③但此后洋米、洋面继续免税进口，对中国农业和面粉工业的发展依然产生抑制作用。
此外，还有陆路关税的减征规定。陆路关税的减征，是从中俄贸易开始的。同治元年（1862）中俄《陆路通商章程》规定：两国边界贸易，在百里内均不纳税；俄商运货至张家口或天津，应纳进口正税，按照各国税则三分减一；如由天津水路赴南北各口，则应按照各国税则，在津补足原免三分之一税银。光绪七年（1881）中俄《改订陆路通商章程》又作了类似规定，并新增俄商“在张家口贩买土货，出口回国，应在该口纳一子税（即正税之半）”④。后来法国、英国分别猎取到这种陆路边界通商的减收关税权。光绪十二年（1886）中法《滇粤陆路通商章程》规定洋货进入云南、广西，按海关税则减五分之一纳税，法商从中国内地购买土货运出云南、广西，按海关税则减三分之一征出口税。可是这两种减收办法还不能满足法商的欲壑，因而在光绪十三年中法《续议商务专条》第三款中，又议定：凡由越南北圻入中国滇、粤通商处所之洋商，即按照中国通商海关税则减十分之四收纳正税，其出口至北圻之中国土货，即按照中国通商海关税则减十分之四收纳正税。英国于光绪二十年（1894）中英《续议滇缅界、商务条款》中，也规定凡货物由英商经由蛮允、盏西西路运入中国者，完税时照海关税则减十分之三，若货由中国经此两路运往缅甸者，完税照海关税则减十分之四。
此外，列强还取得某些免纳船钞的特权。道光二十四年（1844）中美《望厦条约》规定，商船进口，因货未全销，复载往别口转售者，只纳货税，不①王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第1页。
②莱特：《中国关税沿革史》，第287页。
③王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第1006页。
④同上书，第388页。
输船钞，以免重征。中法《黄埔条约》更明确规定，法船从外国进中国，“止须纳船钞一次”①。其后，这种特权又进一步得以扩大。
船钞（吨税）及其指定用途鸦片战争前，船钞属于正税之一，按照船只体积大小分等征课。鸦片战争后，船钞改为按吨课税，不分等级。
道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》规定：“凡英国进口商船，应查照船牌开明可载若干，定输银之多寡，计每吨输银五钱。所有纳钞旧例及出口、进口日月规各项费用，均行停止。”①中英《虎门条约》规定，小船在一百五十吨以内“按吨纳钞一钱”。按上述规定，战后船钞大为减少。战前一艘420吨的船纳船钞842余两，连同他种名目共纳2600余两，而战后只须纳210两；战前一艘900吨的船纳船钞规费等3000至6000两，战后仅纳450两。
通过第二次鸦片战争，列强又进一步降低船钞的水准。咸丰八年（1858）中英《天津条约》第二十九款规定：英国船应纳钞课，150吨以上，每吨纳钞银4钱，150吨正及150吨以下，每吨纳钞银一钱。为了外国航运的便利，列强还强制中国的船钞，指定用作助航设备之费用。咸丰八年（1858）《通商章程善后条约》第十款规定：“其浮桩、号船、塔表、望楼等经费，在于船钞项下拨用。”②咸丰十年（1860）按赫德建议，实际提出十分之一充作助航设备之用；该年船钞的十分之一数额为2.691万两。自同治七年（1868）后又以十分之七充此项用途。到宣统三年（1911），船钞的十分之七达到94.247万两。至宣统三年末，全国使用该项基金共建立了180座灯塔，138个浮桩和119所警标；灯塔则由55名外籍和407名华籍的守塔者予以管理③。
从同治二年到光绪二十六年（1863—1900）止，曾用船钞的十分之三用作同文馆费用。1917年4月，总税务司获准保留全部船钞收入以支付海务处日益增长的开支④。
①王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第60页。
①王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第41页。
②同上书，第118页。
③马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第173页。
④莱特：《中国关税沿革史》，第200页。
第三节子口税制度子口税制度的建立子口税制度是第二次鸦片战争的产物。当时以海关所在口岸为“母口”，内地常关、厘卡所在地为“子口”。
早在鸦片战争时期，英国当局就注意到子口税问题。道光二十年三月二十四日（1840年4月25日），巴麦尊致懿律等训令中，曾希图在条约中规定英国货物由中国一省转运另一省时，免除内地税捐；此要求若不能实现，便在条约中规定：“货物自一省转运另一省时所另行加征之税捐，总共不得超过此等货物价值的百分之几，或相当于此等货物进口时已缴纳之税之二分之一或三分之一。”①道光二十二年（1842），中英《南京条约》第十款对子口税作了一项含糊的规定：“英国货物自在某港按例纳税后，即准由中国商人遍运天下，而路所经过税关不得加重税例，只可按估价则例若干，每两加税不过［几］分。”②由于该条款并未说明子口税的应征确数，且不包括土货出口在内，因此该条约规定对清地方内地税捐的征收未起实际限制作用。
促使列强完善子口税制度的另一个重要原因，是咸丰元年（1851）后厘金的出现。厘金的征收是奉旨核准的，但其税率和征收方法却听由各省当局处理。作为一种新的广泛流行的国内贸易征税制度，厘金成为列强对华贸易的障碍。
第二次鸦片战争期间，列强通过《天津条约》对子口税作出了新的规定：外商“已在内地买货，欲运赴口下载，或在口有洋货欲进售内地，倘愿一次纳税，免各子口征收纷繁，则准照此一次之课。其内地货，则在路上首经之子口输交，洋货则海口完纳给票，为他子口毫不另征之据。所征若干，综算货价为率，每百两征银二两五钱”①。
咸丰十一年（1861），署总税务司赫德首次进京与总理衙门会谈时，特禀呈“子口税”清单，他以子口税“无所甚难征收”为理由，提出征收子口税的具体办法。赫德建议，在货物流通之总路应设关卡，“土货未曾完纳子口税，应留在卡内而不准过，洋货未曾完纳子口税，应留在卡外而不准过”②。五月三十日（7月7日），奕?在奏折中表示，“此项子税，既为条约中应行之事，且系内地税，可以不扣二成，应令南北通商大臣妥筹办理”。随即奉旨正式实行③。
子口税制度与国内外贸易1.子口税制度与洋货内销。
由于子口税制度的实施，洋货内销的状况发生了根本性变化。因为，洋①姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第811页。
②王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第32页。
①王铁崖：《中外旧约章汇编》，第1册，第99—100页。
②《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2927页。
③同上书，第2917、2925页。
货在口岸完纳了固定而又微少的子口半税后把货品运至目的地，就可以免纳以往较重的内地税；于是华商立刻愿意购买大批洋货，转售到内地城市和乡镇。洋货从此充斥中国城乡市场。如，从同治年开始，在镇江“洋布的惊人销量主要是因推广子口税制所提供的便利而获得的”；河南与山东的商人，“他们为现行子口税对货运的便利所动，遂到镇江试行直接贩运（洋货）到自己的家乡去卖”；糖和市布这两种货物，在子口税保障下，几乎已经深入安徽及其邻省的每一角落。“这种贸易的增长要大大地归功于这个税单，它使得运至内地市场的洋糖价格远低于土糖价格。因为土糖要完纳31％的税课。”①福州在同治末年，已“广泛领用子口单”。中法战争前后，外商认为子口税制度下洋货内销的增长，成为芜湖“口岸发展的最好的标记之一”。②2.子口税与厘金。
子口税的实施，无疑是对厘金制度的猛烈冲击。但由于各省厘金局卡遍布各处，对外商赴内地采购土货出口，仍不免发生抽收厘金的事实。例如，贵州、四川、湖北的地方税局曾发生互不承认别省税局所签发的外商购货运照因而重复课税的事实。同时，各地税局厘卡不顾外商有无海关发给买货报单、一概征税的情况也不是没有的③。为了增加地方财政收入，某些地方当局有意把厘金减低到接近子口税的税率，“商人为了避免各关卡税吏因发现货物备有子口税单而常加以细小的麻烦和羁留，便宁愿完纳稍微高一点的厘金。直到甲午战争前后，厦门申请子口税单的数目，决定于地方税税额和地方税关执行任务的效率和速度。“如果地方税税额轻微，官吏征税的效率高，检验和批准货物的时间迅速，申请子口单的数目就少。”①同治八年九月十九日（1869年10月23日）中英签订《新定条约》（十六款）及《新修条约善后章程》（十款），承认外商将土货运至海口沿途所纳的税厘与子口税比较，多退少补。中英《新定条约》规定：“英国允：英商照章领照，赴内地置土货，运赴海口，沿途逢关纳税、遇卡抽厘。中国允：此项土货如系出口运往外国者，一年之内，准将沿途所纳税厘与子口半税银数比较其多余者，照数发还；若报明出口复进口，多则毋庸给还。”《新修条约善后章程》规定：“英商自内地运土货到最后子口，该商应赴该口税务司处报明遵验，将报单呈关存查。倘十二个月内原土货运往外国（香港不在其内），除照纳出口正税外，其应交之半税准将该货交过沿途税厘扣算，少则饬该商补足，多则由该关给还。如报明出口复进口，多则毋庸给还。”②但上述条约未经英国政府交换批准，因此无效③。
光绪二十八年八月四日（1902年9月5日），中英《续议通商行船条约》（即《马凯条约》）签订。该约规定，洋货运入内地及土货运经海口输出，在国内一律免纳厘金，而以“加税”的方法作为弥补，进口洋货所加抽之税不得过于“进口正税一倍半之数；此项进口正税及添加之税一经完清，其洋货无论在华人之手或在洋商之手，亦无论原件或分装，均得全免重征各项税①姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第823页。
②同上书，第826—827页。
③彭雨新：《清代关税制度》，第38页。
①姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第836页。
②王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第308—312页。
③莱特：《中国关税沿革史》，第245页。
捐，以及查验或留难情事；至出口土货所纳税之总数不得逾值百抽七五之数”①。但这种“裁厘加税”的方法由于遭到清地方政权的反对，亦由于列强之间的矛盾，仍然没有实现②。
1931年，子口税与厘金同时废止。
3.子口税制度下的华商。
子口税制度实行后，中国商人仍须“逢关纳税，遇卡抽厘”，民族工商业因而受到严重压抑。外商为了扩展对华贸易，委托华商代销代购，把子口税单交给中国商人。于是，一部分华商向外商买得半税单，以图减免厘金税捐。从同治年起，“子口税单的买卖，其重要性几乎达到足够使它本身成为一种交易”③。洋商因此坐收华商之利，“流弊遂不可究诘”④。光绪二年（1876）中英《烟台条约》规定，洋货运入内地请领半税单，“不分华洋商人均可请领”，但土货出口仍禁止华商享受子口半税之特惠⑤。这种规定，显然为列强商品输入内地提供了更有利条件，并未根本改变华商的地位。
更离奇的是，由于规定土货经由香港运送它口时，亦作为洋货课税，得享有子口税之特权；于是，华商设法将土货有意经由香港转入内地，冒充洋货输入。例如从同治、光绪之际开始，“所谓的洋糖，绝大部分都是中国生产的，主要产于广东省和台湾；称之为洋货，并按洋货进口，为的是可以凭子口单运往内地，因为来自香港就作为真正的洋货处理”⑥。又如，西江农民所产烟草大部在广东北部消费，“若将烟草直接运往消费地点，则需纳为数额颇多的厘税，于是华商就先把烟草运往香港，然后再自香港运回，作为洋货进口，这样，华商就可得到子口单而把烟草运往目的地”①。可见，子口税制度加深了华商对洋商的依赖。总之，由子口税制度“而滋生的不正当行为和违法行为，真是多如牛毛”②。
①王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第103页。
②彭雨新：《清代关税制度》，第39页。
③姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第838页。
④同上书，第842页。
⑤王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第349页。
⑥姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第831页。
①姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第842页。
②莱特：《中国关税沿革史》，第182页。
第四节近代海关与关税制度对晚清政局的影响海关与海防近代半殖民地海关制度的建立，对中国海防发生了十分不利的影响。外籍税务司制度的实行，使中国海防要地完全暴露在侵略者面前。更有甚者，总税务司李泰国、赫德等还直接插手清廷筹办海军的活动，谋图窃取中国的海军大权。
同治初年，赫德与李泰国导演了轰动一时的阿思本舰队事件。咸丰十一年（1861）赫德在京与奕?讨论镇压太平军“制胜之方”时，首次“论及购买外国船炮之事”③。随后，赫德等人将清廷步步诱入圈套。在经费问题上，奕?起初担心外国会因此向清方敲诈一笔巨款，赫德却说，若用小火轮船十余号，其费不过数十万两，鸦片税厘“岁可增银数十万两，此项留为购买船炮，亦足裨益”④。同治元年（1862），当清廷正式决定向英国购买舰船之后，赫德借故猛增加价，购买轮船需银81万余两，加之雇用洋员等费，“通计需银一百五六十万两”①。在雇用洋员问题上，咸丰十一年赫德在初议时称道：轮船驾驶之法，可雇华人随时学习，“亦可雇用外国人两三名，令其司舵司炮”②。其后，赫德又进而提出雇募外国官兵船户管轮水手等人“多至数百名”③。同治元年（1862），赫德向清廷通报雇用洋人统带各船“武员姓名，系实纳阿士本，所有各船柁工炮手水手，及看火人等，均由该员雇募以专责成等语”④。同治二年（1863），“接手管理”购舰事宜的李泰国抵京向清廷宣称，所购轮船大小八只，“以英国总兵阿思本为总统，其余弁兵共六百余名。并代中国与阿思本立有合同十三条”⑤。李泰国“竟想控制关税作为财源，控制舰队作为权力工具，以便强迫中国政府采用他所提议的一切办法”⑥。由于阿思本舰队遭到地方督抚的强烈反对，并引起国际列强之间的争议，清廷方决心白费巨款将舰队遣散。
自从阿思本舰队解散后，赫德仍企图控制清廷筹建海军的活动。同治十三年（1874），李鸿章依靠赫德向英国阿摩士庄厂定造舰船，赫德乘机向李鸿章推荐一种称为“蚊子船”的小型炮舰，并“力劝中国用蚊船”作为海军的主力舰船。福州船政监督日意格指出，赫德目的是使“船政工程渐废”，“使中国水师永无兴日”⑦。后来连李鸿章也不得不埋怨道：赫德“于治兵实门外汉也，前在英厂购蚊船数只均系铜片镶做，岁须两修，蚊船吃水仅八尺”①。购买蚊子船，致使清廷再次虚糜巨款。
③《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第9页。
④《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2915—29页。
①《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第10页。
②《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2915页。
③《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第10页。
④《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷7，第31页。
⑤《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷21，第2页。
⑥莱特：《中国关税沿革史》，第155页。
⑦《海防档》，乙编，第857页。
①《李文忠公办海军函稿》卷1，第2页。
光绪五年（1879），赫德向总理衙门条陈试办海防章程，并毛遂自荐，请清廷任命他为“总海防司”。南洋大臣沈葆桢以“中外人员共事不易，且以赫德揽权为虑”，坚决予以抵制；加之李鸿章也表反对，“而赫德总海防司始作罢论”②。
赫德总揽中国海军大权阴谋未能得逞，便改变手法，设法让英**官琅威理进入中国海军。光绪八年（1882），“赫德已为一个琅威理上校谋得了提督下面的主要职位”③。光绪十六年（1890），北洋海军提督丁汝昌暂时离职，琅氏坚持在丁离职期间，北洋舰队应由他以副提督资格负责，未获李鸿章允准，琅氏愤而辞职。光绪二十年（1894）中日黄海海战之后，赫德又运动琅威理回华执掌海军大权，因琅提出须由光绪帝颁给海军最高职衔等苛刻条件，此议遂作罢。
由上可见，在海关总税务司李泰国、赫德等人的干预和影响下，中国近代海防的建设遭受了相当严重的损害。
海关与外交从帮办税务制度酝酿产生之初起，半殖民地化中国海关制度与晚清外交就密切相关。咸丰八年（1858），李泰国以司税身份参加《天津条约》和《通商章程善后条约》的谈判，首开了海关外籍人员插手外交活动的恶例。李泰国任总税务司以后，便企图“要不受约束地控制着关税的征收和帝国的外交政策”①。赫德接任总税务司之后，公开以“顾问”身份，广泛插手清廷的各种外交活动。归纳起来，主要包括如下几方面：第一，维护列强利益，插手中外纠纷和战争的调停。
同治十年（1871）天津教案发生后，赫德帮助法国胁迫总理衙门②。同年崇厚为此赴法“道歉”，赫德派其妹夫法籍税务司吴秉文（A.Huber）等随同崇厚赴法。
光绪元年（1875），总理衙门就处置“马嘉理案”征询赫德意见，赫德为此呈递一份“节略”，提出一系列有利于英国的具体意见。随后还插手此案的谈判，促成签订了使英国获益甚多的《烟台条约》③。
中法战争后期，赫德派税务司金登干赴巴黎与法国秘密磋商和款。光绪十一年二月（1885年3月）中**队获镇南关大捷，法国茹费理内阁倒台，金氏赶紧于二月十九日（4月4日）签订了使中国蒙受屈辱的《中法停战条件》。与此同时，天津德籍税务司德璀琳（G.vonDetring）也撮合李鸿章和法国水师总兵福禄诺订立《简明条款》。尔后，赫德又一手操纵了正式和约的签订。由于赫德“调停有功”，清廷赏赐他双龙二等第一宝星和赏戴花翎。法国政府授予他“荣誉勋位武官勋章”。
第二，插手各种不平等条约的谈判。
近代史上，中外间许多重要不平等条约的谈判，均有外籍总税务司或税②《洋务运动》第2册，第439页；《李文忠公全书·朋僚函稿》卷211，第11页。③［英］季南：《英国对华外交》（许步曾译），第222页。濉肪*211，第11页。①马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第48页。
②费正清等整理：TheI.G.InPeking，卷1，第58页。
③马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第335—336页。
务司的插手。例如：咸丰八年（1858），李泰国参加《天津条约》和《通商章程善后条约》的谈判。
咸丰十一年（1861），赫德协助英公使卜鲁斯订立《长江各口通商暂行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）①。
同治元年（1862），赫德在英驻汉口领事金执尔配合下，与湖广总督官文订立《长江通共章程》（十三款）②。
光绪二年（1876），赫德充当李鸿章助理，促成《烟台条约》的订立。
光绪十一年（1885），赫德与金登干、德璀琳操纵了中法和约的谈判。
光绪十二年（1886），在赫德插手下，清廷与英国签订了中英《缅甸条约》，承认英国统治缅甸。
光绪十三年（1887），金登干代表清廷签订中葡《里斯本会议草的》，迫使清廷接受葡萄牙对澳门的侵略要求。此外，如光绪十九年中英《藏印条约》、光绪二十七年（1901）《辛丑条约》、光绪二十八年中英《续议通商行船条约》等许多不平等条约的签订，总税务司或一些外籍税务司都在其中发生了关键作用或恶劣影响。
第三，插手清廷派出使团的活动。
同治五年（1866），赫德请假回国。在他建议下，总理衙门派斌椿率同文馆学生一行5人随赫德赴英、法等国考察。此为清廷派员赴欧之始。赫德特派英籍海关帮办包腊（E.C.Bowra）和法籍帮办德善（E.deChamps）陪同“照料”斌椿出使欧洲①。此后，赫德等插手清廷派出使团的活动更加频繁。第四，代表清廷参加国际博览会。
晚清国际展览会全由海关派员代表中国参加，借此兜揽中国土产的销售市场，以便外商获利。例如：同治十二年（1873），英籍税务司包腊代表中国政府参加奥京维也纳博览会。光绪四年（1878），英籍税务司贺壁理（A.E.Hippisley）代表中国参加巴黎博览会。光绪三十一年（1905），比利时籍税务司阿里嗣（J.A.vanAalst）任中国参加列日（Liege）博览会委员，等等。此举除了有替外商开拓商业利益的目的外，也有侵占中国外交权的用意。
由上可见，海关外籍人员从各方面影响和左右了晚清的外交政策和活动。
关税与晚清财政近代关税成为清廷的重要财源。李泰国与赫德创立、推行帮办税务制度的一个重要手段，就是以关税为诱饵。咸丰十一年（1861），赫德首次与总理衙门会谈时，为确保在新开各口迅速设立新关，便向奕?许诺，通商各口每年可征收洋税银两“通共一千零六十八万两”②。
近代关税额增长的速度是很快的。鸦片战争前，粤海关每年税收约白银①《筹办夷务始末》（同治朝）卷2，第20—26页。
②《筹办夷务始末》（同治朝）卷7，第22页。
①马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第203页。
②《第二次鸦片战争》第5册，第504页。
100万两左右。到同治三年（1864），各口海关各项税收达787万余两；同治十年（1871）达1120余万两；光绪十三年（1887）达2050余万两（包括鸦片厘金）①。光绪二十七年（1901），清廷财政岁入约8800万两，而其中海关税收就占了2300万两②。
关税在晚清政治、经济、文化、军事及外交等方面起着愈来愈重要的作用。归纳起来，清廷关税的用途主要表现如下几方面：第一，用于镇压人民群众斗争的军费开支，例如关税就成为清廷镇压太平天国运动的重要经费来源。
第二，近代海防经费基本取源于关税。例如阿思本舰队的经费开支；其后各省舰船的购进，各种海防设施的设置，均依赖于海关税款。
第三，为近代教育提供经费。如京师同文馆与粤省同文馆，向在海关船钞项下开支。福州船政局马尾前后学堂的各种经费支出，及其所派历届出洋留学生经费支出，均由海关税款提供。
第四，为洋务派某些企业提供筹办资金。如全国最大造船厂——福州船政局，其由创办到发展长达数十年过程中，各项资金与经费基本依赖于海关税款的拨给。
与此同时，西方资本主义从未放弃过对中国关税的劫夺。其掠夺方式主要有三种：其一，以关税支付战争赔款。咸丰十年（1860）起，清廷为支付英法等国在第二次鸦片战争中勒索的赔款，便允准列强要求，以海关税收总额的五分之一按季摊付。从此，海关总税务司署便成为偿付列强历次赔款的“出纳机关”①。
其二，关税成为外债的担保品。各种外债的担保品主要是关税，仅一小部分是厘金及其他收入。甲午战争之前，在清廷关税收入中，按照历年海关报告计算，支付外债本利的款额平均约占15.8％，最多的一年（光绪十八年，1892）占19.6％②。甲午战后，在支付军费和巨额赔款的压力下，清廷大借外债，这些外债利息高、折扣大，大都以关税为担保。其结果，不仅使列强最大限度地劫夺税款，而且进一步加强了对中国海关行政的控制。例如光绪二十二年（1896）及光绪二十四年英德借款合同规定，至借款清偿之日为止，前者定为35年，后者定为45年，在此年限内，清廷不得变更海关行政组织。辛亥革命时期，列强又以维护债权为借口，进而夺取了关税保管权。
其三，海关外籍人员通过高薪等方式侵吞巨额税款。
早在咸丰十一年（1861），赫德呈总理衙门“通商各口征税费用”清单，即要求对海关洋员实行高薪制。其中支付税务司年薪银6000两；副税务司年薪银3600两；帮办年薪银1800两；总税务司本人年薪高达银12000两。而海关的中国差役，年薪仅银72两。以支付洋员薪俸为主的这笔海关“征税费用”，每年需银“五十七万五千三百三十二两”③。此数约占税款收入总数的十分之一。此费日后有增无减，光绪二年（1876），增加到109.8万余两；①姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第801页。
②《中国海关与义和团运动》，第65页。
①马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第425页。
②徐义生：《中国近代外债史统计资料》，第5页。
③《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2942页。
光绪十四年（1888）增加到173.8万余两；光绪十九年（1893）增加到185.8万余两；光绪二十四年（1898）增至每年为3.8万两。①总之，近代关税对晚清的财政产生了重大影响。一方面，关税在促进中国近代化方面起过一定作用；但另一方面，关税又成为清廷镇压人民的经费来源，并成为列强的掠夺品。“关税收入与外债的关系，和关税在政府财政收入所占巨大比重，一方面使国内外反动势力常利用关于关税收入的谈判，达成政治上的妥协勾结；另一方面也决定了旧中国的历次进出口税则都只能是财政税则而不能成为保护税则。”②近代收回海关行政与关税自主权的斗争中国人民为收回海关行政与关税自主权进行了长期不懈的斗争和努力。
近代中国早期维新思想家是这方面斗争的先驱。
咸丰六年（1856），容闳曾在江海关翻译处谋得一职，他不能容忍海关主权被外人把持，某日当面向英籍司税李泰国提问：作为华员，将来“亦能升至司税之地位乎？”当李泰国答复“绝不能有此希望”时，容闳即责问道：“中国人为中国国家服务，奈何独不能与彼英人享同等之权利，而终不可以为司税耶！”于是愤然辞职，以示抗议③。
其后，许多维新思想家都发出了收回海关自主权的呼吁。如进步思想家陈炽在《庸书》中指出：“天下事，利之所在，即权之所在，不可轻以假人者也”；揭露赫德“阴持朝议”、“左袒西商”、“心怀鬼蜮”的种种行为①。钱恂在《通商综核表序》中大声疾呼：“呜呼！何以堂堂中国曾不倭若，以天下利权授之外人之手，而使坐长好利，以笑中国之无才哉！”他还主张学习日本，“日本初聘西人协理（海关），今则全换土人，不用西人矣”；中国“渐裁外人而使代之，我华人皆知奋勉，次第迭更，不十年而各关皆无外族矣”②。
光绪二十六年（1900）义和团运动，对洋人把持中国海关主权表现了鲜明的民族立场。愤怒的义和团群众攻毁了北京总税务司署。赫德逃入英使馆，组织使馆人员及海关洋员对抗义和团，“邮政总办被炮伤故，及稽查各口帐目税务司、副税务司二员受重伤”③。赫德不得不承认，义和团是“爱国组织”④。
二十世纪初年，在民主革命运动推动下，清廷被迫实行某些改革。光绪三十二年（1906），清廷特设税务处，所有各海关所用华洋人员统归税务处节制。此举引起列强不安，英国首先抗议。清廷被迫又向列强表明，税务处①马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第414—415页。
②莱特：《中国关税沿革史》，第3页，“中译本序言”。
③容闳：《西学东渐记》，湖南人民出版社1981年1月补译本，第35—36页。按：译文中将司税作总税务司，今予改正。
①陈炽：《庸书·外篇》卷上《税司》第35页，引自《中国近代对外贸易史资料》第2册，第933—934页。
②郑观应：《盛世危言》卷3，第4—7页。引自《中国近代对外贸易史资料》第2册，第937—938页。③《中国海关与义和团运动》，第24页。
④同上书，第6页。
的设立，海关统辖关系虽然变更，但其内部组织并不变动，列强非难遂告平息。但税务处的设置，赫德的地位“毕竟受到了一个严重的打击”⑤。宣统三年（1911）邮政由海关分离移归邮传部管辖，也可视为是收回利权运动的结果。
辛亥革命的发展将收回海关与关税自主权的斗争推向一个新的阶段。武昌起义爆发后，孙中山于11月与巴黎《政治星期报》记者的谈话时表示，革命“新政府应将海关税则重行编订，务使中国有益，不能徒使西商独受其利”①。1912年5月30日，宋教仁也提出，“海关税亦速由中央政府派专员监督”②。虽然革命党人的上述主张由于袁世凯窃取政权而未能实现，但收回海关主权的正义呼声日益高涨。
1919年，中国在巴黎和会上，首次正式提出要求恢复关税自主权。在中国人民强烈要求下，1925年10月在北京召开了关税特别会议，以谋求修订税则和讨论关税自主问题。1928年下半年，中外关税谈判继续进行。同年，中国与西方11个国家签订了中国恢复关税自主的协议。其后，中国虽然逐步实施了自主关税，修订并提高了税率，但海关行政仍基本上控制在外国人手中。直到新中国成立，海关与关税自主权才算彻底收归中国人民手中。
⑤马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第433页。
①《孙中山全集》第1卷，第561页。
②《宋教仁集》下册，第399页。
第十章法制第一节晚清法律制度的变化（1840—1911）
鸦片战争后，中国由封建社会逐步向半殖民地半封建社会转化。殖民主义势力的入侵，国内社会经济、阶级关系的变动，西方资产阶级法律思想、文件和著作的涌入，猛烈冲击着中国古老的封建法律制度。但清朝封建守旧势力顽固坚持“祖宗之法”不可改，竭力维护和推行清朝原定的《大清律例》，各部院则例等法律、法规和司法制度，只是根据新需要，随时修“例”或“则例”而已。《大清律例》是清朝最基本的法典，乾隆五年（1740）修成，分名例、吏、户、礼、兵、刑、工7篇，30门，436条，附例1049条，嘉庆时增至1573条，同治时已达1892条。它是中国封建社会最后一部法典。其内容较前代法典，更加严格维护封建**统治和地主阶级私有财产权。
司法制度亦沿旧制。中枢司法机关为刑部（掌审判、司法行政）、大理院（掌复核、平反）、都察院（掌监察政事和复核各地案件）。地方行政、司法组织混一，分州县、府、省按察使、总督或巡抚四个审级。另有朝廷官员定期会审重囚（被判处“斩监候”和“绞监候”的死囚）的“朝审”、“秋审”等制度。凡死刑，经复核报皇帝批准（即“勾决”）后，方能执行。咸丰三年（1853）起，为镇压太平天国和其他各地农民革命运动，特令准备督抚“就地正法”（即先斩后奏），后相沿不改。至光绪七八年（1881—1882），刑部才略加限制：“如实系土匪、马贼、游勇、会匪，方准先行正法。寻常强盗，不得滥引。”①这是清末关于死刑复核程序的一个变化。
但是，在列强加紧入侵、民族危机日益严重，人民革命运动不断打击下，特别是经历了1900年义和团运动和八国联军侵华战争后，清朝统治者深感再也无法照旧统治下去了。为了防范和镇压人民革命运动，调整新的社会关系，应付新思想的挑战，同时也为了粉饰“预备立宪”，清朝统治者不得不对其法律制度作了较大的变革。
修订律例光绪二十八年（1902），清廷下令修订现行律例，派沈家本、伍廷芳负责，要求“按照（与列强）交涉情形。参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理”②。并令设立“修订法律馆”。光绪三十年四月初一（1904年5月15日），修订法律馆开始工作，“延聘东西各国精通法律之博士、律师以备顾问”，“待以国宾之礼”，用资讲学和编纂法典。光绪三十三年（1907）更派沈家本、俞廉三为修订法律大臣，并充实修订法律馆人员。
修订法律馆在七八年间。先后译出西方主要资本主义国家的法典，修改、制定了几部重要法典和一系列单行法规。从而使清朝原有的法律面貌发生了很大变化。
①《清史稿·刑法志》。
②《大清法规大全·法律部》卷首，第1页。
（一）刑法光绪二十八年（1902），刑部议准：军①、流②除“常赦所不原者照定例发配”外，其他军、流以及徒犯均“毋庸发配”，按所定年限在本省（地）收容所“习艺”（做工）。即把封建的徒、流、军刑的绝大部分改成资本主义性质的以剥夺自由、强制劳动为内容的刑罚。翌年，刑部奏准：废除充军刑名，将其中的“附近”、“近边”、“远边”并入“三流”③，“极边”、“烟瘴”改为“安置”，仍与当差并行。光绪三十年（1904），法律馆议准：改笞、杖为“罚银”，如无力完纳，折为做工。光绪三十一年（1905），沈家本等奏准：删除旧例344条④；废除凌迟、枭首、戮尸、刺字等酷刑和缘坐。光绪三十三年十二月（1908年1月），沈等又议定满、汉通行刑律，删除旧律1条、旧例40条，修并改旧例9条⑤。此后，删修和制定了两部刑法典，即《大清现行刑律》和《大清新刑律》。
1.《大清现行刑律》。系删修《大清律例》而成，作为新刑律颁布前的过渡性刑法典。宣统二年四月初七日（1910年5月15日）颁行，共30门，389条，附例1327条⑥。其内容与《大清律例》有些差别。所删修的主要是：（1）删去旧律以吏、户、礼、兵、刑、工分篇的总目，统分为30门（篇）；（2）分别民、刑，即将旧律中继承、分产、婚姻、田宅、钱债、违约等纯属民事法律范畴的条款分出，不再科以刑罚；（3）编入前已奏准的各章条，确定刑罚为死刑、流刑、遣刑①、徒刑、罚金等五种；（4）删去因形势变化而过时的条目②，更改陈旧的词语，增加了些新的罪名（如盗毁铁路要件罪等）。《大清现行刑律》虽属封建性法典，但较旧律变化不少，特别是将一些属于民法范畴的条款从刑律中分出，冲破了旧的编写传统，而具有历史的进步意义。
2.《大清新刑律》。清末制定的一部新刑法典。光绪三十三年（1907）
草成奏呈，因遭诘难而搁置。宣统元年（1909）复令“修改删并”，并诏示：“三纲五常实为数千年相传之国粹，立国之大本”，今“固不宜墨守故常，致失通变宜民之意”，但“凡我旧律义关伦常诸条，不可率行变革，庶以维天理民彝于不敝”③。这是修改新刑律的宗旨（也是制定其他各律的宗旨）。沈家本等遵此于同年十二月修竣具奏，经宪政编查馆核订、资政院议决（只议决总则部分），于宣统二年十二月二十五日（1911年1月25日）颁布。计总则17章，分则36章，共411条，后附《暂行章程》5条。这部刑律，本文仿照资本主义国家刑法体例分为总则、分则两编，确定刑罚为主①军：充军刑，较流刑重、死刑轻的一种刑罚，分附近、近边、远边、极边、烟瘴五等。②流：流刑，分2000里、2500里、3000里三等。
③三流：流刑三等之称。
④见《大清法规大全·法律部》卷2，第1页。
⑤见《大清法规大全·法律部》卷3，第3—10页。
⑥《清史稿·刑法志》：“旧例，除删并外，合续纂之新例，统1066条”。此乃沈家本初呈《现行刑律草案》的附例数，不是经宪政编查馆核议奏准颁行的《现行刑律》的附例数。①遣刑：分两种：极边足4000里及烟瘴地方安置；新疆当差（均须在当地做工12年）。②如删去“犯罪免发遣”、“天文生有犯”、“文官不许封公侯”、“奸党”、“同姓为婚”等，详见《清史稿·刑法志》。
③《大清法规大全·法律部》卷首，第1—2页。
刑和从刑两种：主刑有死刑、无期徒刑、有期徒刑（分五等）、拘役、罚金；从刑包括褫夺公权、没收、缓刑、假释等制度，取消了旧律中因官秩、良贱、服制等在刑罚适用上所规定的不平等条例，增加了内乱①、妨害国交、妨害选举等罪。因该律草成后遭诘难，宪政编查馆在审核时，增《暂行章程》附其后。所以，该律本文与附文的规定有矛盾：前者表现出浓厚的资本主义法律色彩，后者则反映了浓厚的封建性。如本文不认为犯罪（无夫奸），而附文则定为犯罪；本文已规定了侵犯皇帝罪、内乱罪、亵渎礼典及发掘坟墓的刑罚，附文又作了加重的规定。这种矛盾明显地反映出该律的半殖民地半封建的性质。后被中华民国北洋政府稍加修改而援用。
（二）工商法清朝原推行“重农抑末”传统政策，实行并扩大“禁榷制度（即封建国家对某些重要商品——盐、铁、茶和贵金属等实行专营制度），限制私人开矿，严禁对外贸易。鸦片战争后，直至十九世纪末，在洋货倾销，利源外溢，爱国人士纷纷要求“振兴实业”、“设厂自救”的压力下，清廷为挽救财政危机，于光绪二十九年（1903）三月发布“上谕”，承认“通商惠工，为古今经国之要政”，以往“积习相沿，视工商为末务，国计民生日益贫弱，未始不因乎此。亟应变通尽利，加意讲求”②。故准令成立商部，派载振等先订商律，作为则例③。同年九月、十一月先后发布“力行保商”和保护“出洋商民回华”利益谕。十二月初五日（1月24日）公布《公司律》（附《商人通则》9条），共131条。其中规定：“凡凑集资本共营贸易者，名为公司。”分合资、合资有限、股分、股分有限等四种。又由商部奏定《公司注册试办章程》（18条）。凡设立公司，须“赴商部注册”①。光绪三十年九月十五日（1904年10月23日）起，施行《商标注册试办章程》（28条）及《商标注册试办章程细目》（44条）。又颁《改订商标条例》（12条）、《商部商标注册局办法》（8条）等。光绪三十二年（1906）颁行《破产律》（9节，69条）和商部奏准的《奖给商勋章程》（8条）。翌年谕令各官署：从优奖励经营农、工、商、矿确有成效者。“果有一厂一局所用资本数逾千万，所用人工至数千名者，尤当破格优奖，即爵赏亦所不惜。”②接着，农工商部制定出《华商办理实业爵赏章程》和《改订奖励华商公司章程》。如前者第3条规定：“资本二千万元以上，拟请特赏一等子爵。”③后者第1条规定：“集股两千万元以上者，拟准作为本部头等顾问官，加头品顶戴，并请仿宝星式样，特赐双龙金牌，准其子孙世袭本部四等顾问官，至三代为止。”④其奖赏可算很优厚了。光绪三十四年（1908），清廷聘请日本法学博士志田钾太郎帮同编订商律。至宣统元年（1909）完成，名曰《大清商律草案》。这是中国近代首次编定商事法典草案，因清朝迅即灭亡而未及颁行。
①按新刑律：“意图颠覆政府，僭窃土地及其他紊乱国宪而起暴动者，为内乱罪。”与旧律中之内乱（谓奸小功以上亲、父祖妾及与和者）根本不同。
②见《大清法规大全·实业部》卷首，第1页。
③见《大清法规大全·实业部》卷首，第1页。
①见《大清法规大全·实业部》卷9，第1页。
②同上书，卷1，第2页。
③同上书，卷1，第2页。
④同上书，卷4，第2页。
以上立法，是清末修律中最为新鲜的内容，改变了中国封建社会长期“视工商为末务”的政策，促使当时出现了一个兴办工商的**。然而，真正得到实惠和发展的是“官商”、“官工”。
（三）民法中国封建社会没有专门的民法典，主要的民事权利和活动由刑律来保护和规范，犯之往往处以刑罚。直至光绪三十三年（1907）才命编定民律，并聘请日本法学士松冈义正等协同调查、起草。宣统二年（1910）颁布《大清现行刑律》，始将旧律中的继承、分产、婚姻、田宅、钱债等纯属民事的条目正式分出，不再科刑。宣统三年八月（1911年9月），《大清民律草案》修成，分总则、债权、物权、亲属、继承5编①，共37章，1569条。其内容，前3编（由松冈义正等起草）大部分依照德国、瑞士、日本等国家的民法典，后2编（由法律修订馆会同礼学馆起草）则保留了不少中国封建制法律的原则。先后分别奏呈。这部民律草案是旧中国起草的第一部民法典，因清朝迅即灭亡而未及审议颁行。
（四）诉讼法中国封建社会历来把实体法与诉讼法混同为一体，“诉讼断狱附见刑律”②，没有单独的诉讼法典。沈家本很重视诉讼立法，认为实体法不全，“无以标立法之宗旨”；诉讼法不备，“无以收行法之实功”。“二者相同，不容偏废”③。在他主持下，先后编成三部诉讼法典草案。
1.《刑事民事诉讼法》（草案）。光绪三十二年四月（1906年4月）完成呈奏。分5章，共260条，附颁行例3条。是旧中国第一个按照西方资本主义国家诉讼法原则起草的诉讼法典，最先规定了公开、陪审和律师等制度，但因遭各省督抚反对而未颁行。法部为“调和新旧”，于光绪三十三年十月（1907年11月）奏准《各级审判厅试办章程》颁行，共5章，120条。2.《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》。在上述诉讼法草案的基础上，于宣统二年十二月二十七日（1911年1月27日）编成。内容较前者更加详细和周密。《刑事诉讼律草案》分6编，共15章，514条。《民、事诉讼律草案》分4编，共22章，800条。这两个草案未及审议颁行清朝即亡。（五）法院组织法中国自秦至清，“行政、司法二权，向合为一”①。光绪三十二年（1906），清廷改革官制，仿西方“三权分立”之意，明确大理院“专掌审判”，并于同年公布了《大理院审判编制法》（5节，45条）。光绪三十三年（1907），修订法律馆依照日本国《裁判所构成法》，拟出《法院编制法》，经宪政编查馆审核，厘定为章加附则，共4条，于宣统元年十二月二十八日（1910年2月7日）颁布施行。它在形式上仿资产阶级国家所标榜的“司法独立”，规定各审判衙门分别民、刑，独立审判，行政长官和检察官“不准违法干涉”；采审、检合一制，于各审判衙门内分别设置检察厅；并确定了一系列资产阶级的司法原则，但在实际上并没有认真实施。
（六）行政管理法①参见《清末筹备立宪档案史料》下册，第913页。
②《大清法规大全·法律部》卷11，第1页。
③《大清法规大全·法律部》卷11，第1页。
①《大清法规大全·法律部》卷7，第1页。
清廷为适应新的形势和“预备立宪”，颁布了不少行政管理法规，主要的有：光绪三十四年（1908）的《结社集会律》（共35条）、《违警律》（10章，45条）、《清理财政章程》（35条）和宣统元年（1909）的《国籍条例》（5章，24条，附施行细则10条），以及在此前后发布的《户口管理规则》、《各学堂管理通则》等。
经过上述“修订”，清朝原有的法律体系发生了重大变化，诸法分立，各有所司。它标志着在中国历史上延续了两千多年的封建制法律体系开始解体。
改变司法光绪三十二年（1906），改原刑部为法部，专掌司法行政；改大理寺为大理院，为最高审判机关。第二年，命在京师和各省设高等审判厅，在省会及商埠等地分设地方审判厅和初等审判厅，于各审判厅内增设相应的检察机构，并改省“按察使司”为“提法使司”。在此以前，还在一些地方创建巡警，光绪三十一年（1905）增设巡警部，第二年改为民政部。力图在形式上模仿西方资产阶级国家司法组织，名曰“司法独立”，实际上审判大权仍操之于皇帝和地方大员手中。
《大理院审判编制法》和《各级审判厅试办章程》均规定区分民、刑：凡诉讼而“审定罪之有无者属刑事案件”；“审定理之曲直者属民事案件”①。审判衙门分为初级、地方、高等审判厅和大理院，实行四级三审制。采用西方资产阶级国家所定的一系列原则，如回避、辩护、公开、合议以及起诉、上诉、执行等程序，从而在法律上改变了封建的司法程序和制度（如废除朝审、秋审等），但在实践中，大都仍沿旧制。
清末司法制度最突出的变化，是确认了西方列强在华的领事裁判权及会审公廨和法院。
1.领事裁判权。西方资本主义国家通过不平等条约在半殖民地国家取得的一种司法特权。英国在中国取得这一特权，始于道光二十三年六月二十五日（1843年7月22日）在香港签订的《中英五口通商章程及税则》。其中规定：英人在中国犯了罪，不受中国法律制裁，中国政府亦不得过问，“由英国议定章程、法律发给管事官照办”。同年八月十五日（10月8日）在虎门签订的《中英五口通商附粘善后条款》（即《虎门条约》）第5、6款进一步规定：即使英人华民之间的债务纠纷，亦得“由华、英该管官一体从公处结”；英人违犯中国禁约，也须“交英国管事官依情处罪”，中国司法机关无权过问。此后，美、法、日、俄、德、意等列强相继以不平等条约取得了这一特权，并不断扩大其范围：不仅它们在中国的侨民发生民刑诉讼时，中国司法机关无权过问，只能由其驻中国领事等官员或设在中国的司法机构依据其本国法律裁判；即使其侨民与华人发生诉讼，如被告为其侨民，则由其驻华领事等审判，中国只能派员“观审”。反之，虽由中国司法机关审判，但须由其领事派员“莅审”，实际上是操纵诉讼；甚至华人与无约国①侨民涉讼，或者为洋人船上服务的华人犯案，中国司法机关也不能单独审判。这一①《大清法规大全·法律部》卷7，第5页。
①指没有以不平等条约取得领事裁判权的国家。
特权制度是列强欺凌中国人民和侵犯中国主权的司法工具，严重破坏了中国司法主权，是清末司法制度半殖民地化的重要标志。
2.会审公廨。同治三年（1864），清廷被迫与英、美、法三国驻上海领事协议在“租界”英领署内设立一审判机关，称“洋泾浜北首理事衙门”，在上述三国领事参加下，负责审理“租界”内的案件。同治七年十一月（1868年12月），清廷与英、美、法、俄、德等国订立《上海洋泾浜设官会审章程》，改《洋泾浜北首理事衙门》为“会审公廨”（即会审衙门）。第二年，法国领事另于法“租界”设会审公廨。按照《上海洋泾浜设官会审章程》，该公廨由上海道派一同知官员，负责处理各国租界内钱债、斗殴、窃盗、词讼等类案件。但凡涉及洋人必应到案的案件、为外国服役和洋人延请之华民的诉讼，以及无领事管束之洋人与华人的诉讼，外国领事都有权会同审理或派员听讼陪审。如属犯罪，有领事之洋人，“按约由领事惩办”；无领事之洋人，亦须“与有约之领事公商酌办”①。此外，厦门、汉口、哈尔滨等地的“租界”内也相继设立了类似上海会审公廨的会审衙门。嗣后，各国领事每欲“扩展权限”。光绪三十一年（1906），上海领事团曾议决并向清政府提出修改上海会审章程，虽未得逞，然在实际上已由会审、陪审，发展到主审。总之，会审公廨名义上是中国的司法机关，实则完全为外国领事所把持，甚至租界内华人的一切诉讼都是由其主宰。从而造成一种反常现象：“外人不受中国之刑章，而华人反就外国人之裁判”②。租界成了帝国主义列强在中国实行殖民统治的“国中之国”。
此外，帝国主义列强还依不平等条约先后在中国设立了各自审理其侨民案件的法院，为其本国法院下属的司法机关，明目张胆地破坏了中国司法组织的完整和审判权的统一行使。
①《大清法规大全·外交部》卷11，第1页。
②《清史稿·刑法志》。
第二节太平天国的法律制度（1851—1864）
主要立法太平天国革命是以“拜上帝会”为组织发动起来的。起先，以《十款天条》作为“拜上帝会”的教规和太平军的军律。道光三十年底（1851）金田起义之初，洪秀全曾发布五条纪律诏、遵守天条诏。咸丰二年（1852）永安建制，颁布了《天命诏旨书》、《太平礼制》、《太平条款》，刊印了《太平诏书》、《天条书》等具有法律效力的文书。咸丰三年二月（1853年3月）定都天京后，在东王杨秀清主持下，“立法安民”，颁布了《天朝田亩制度》、《太平刑律》（据传有177条，今发现62条）等法律，建立了司法制度。咸丰六年（1856）秋，天京内乱，革命形势也随之逆转。此后，上下猜忌，法纪松弛。咸丰九年（1859），干王洪仁玕特发布《立法制諠谕》，强调整顿和严肃法制的重要性和迫切性：“国家以法制为先，法制以遵行为要，能遵行而后有法制，有法制而后有国家，此千秋不易之大经，而尤为今兹万不容已之急务也”①。并指出了“事权不一”，邀功争爵的危害性。但因阶级和时代的局限，这些都成了泡影。
除上述法律、诏令外，其他各王、侯、主将等所发布的谕令、告示、条例等，也具有法律效力。兹就其要者分述如下：1.行政立法。
太平天国实行“以教率政”的政、教、军合一的组织原则，从天王、各王、侯、军师、丞相、检点、指挥及至总制、监军、各级乡官，都握有军事、行政、宗教和司法等权力。太平天国设有女官，衔名与男官同，如女军师、女检点、女指挥、女将军等，其职权、地位也与男官平等。这在当时是个创举。地方政权组织分为省、郡、县三级，废止了清朝道一级设置和直隶州、厅等机构。县以下，设各级乡官。依《天朝田亩制度》规定，县按居民户数分设若干军，军设军帅，受监军领导。军帅以下依次为师帅、旅帅、卒长、两司马、伍长，均按五建制。一伍长管五家（伍长家在内）。并规定“每家设一人为伍卒”。其目的是为将行政机构同军事组织结合起来，以加强生产和适应战争的需要。所谓“有警则首领统之为兵，杀敌捕贼；无事则首领督之为农，耕田奉尚（上）”①。事实上乡官的编制及所辖户数，多因当时环境和居民分布状况等而多少不同。
太平天国要求所有官兵熟记和严格执行法律、法规。如《太平条规》规定：“要恪遵天令”；“要熟识天条，及所颁行诏谕”；“要炼好心肠，公正和傩（和睦），毋得包弊徇情，顺下逆上”；“要同心合力，各遵有司约束，不得隐藏兵数及金银器饰”；“不得荒误公事”；“不许谎言国法、王章”②，等等。如有违法，都要严格处理。此外，它还根据形势发展和政权建设的需要，以法律规定了：（1）乡官选举制度。乡官除了随时随地直接委任外，另一种是由群众公举。如《太平天国文书》记载：“凡乡邻熟识之人，举为乡官，办理民务”。并要求“所举之人，必度其干事才能称职者充①《太平天国史料》，中华书局1959年版，第152页。
①《天朝田亩制度》，《太平天国》第1册，神州国光社1953年版，第324页。②以上见《太平天国》第1册，第155页。
当其任”①。（2）保举制度。按《天朝田亩制度》规定：“凡天下每岁一举，以补诸官之缺。”保举要“列其行迹，注其姓名”。“举得其人，保举者受赏，举非其人，保举者受罚”。太平天国前期贯彻执行这一制度是较为认真的。燕王秦日纲在禀奏中说：东王指示“凡保举官员，必须查其平素历练老成，精明灵变，然后传该员前来，亲自勘验，观其言语举动，进退趋跄，果堪胜任，再行保举禀奏回朝，毋得徇情滥保。”②（3）保升奏贬制度（黜陟制度）。三年一次。“若有大功大勋及大奸不法等事”上下相互之间可随时保升奏贬，不受三年的限制。凡所列“贤迹”或“恶迹”，都要有确实的事实和“凭据”，如果滥保滥奏或借机诬奏，要被革职或处罪。（4）考试制度。定都天京后开科考试，每年举行一次，设文、武两科。应试者不分性别、门第等，考中者即被录用。并于所到之地出榜招贤。收揽各方人才。但是，这些有一定积极作用或进步性的制度，是同君主制（尽管与封建君主**制度有所不同）、封官制、世袭制和严格的等级制度相伴随着的。永安建制时，洪秀全即封有东、西、南、北、翼五王，并以诏令宣称：一切功勋等臣，“大则封丞相、检点至小亦军帅职，累代世袭”③。定都天京后，礼仪等级十分繁杂、森严。只有天王及幼天王洪天贵才能称“万岁”。“各王驾出，侯、丞相轿出，凡朝军中大小官员如不回避，冒冲仪者，斩首不留。”④表现出浓厚的封建等级制的特色。特别是后期，随着太平天国政权的封建化，上述一些进步性的制度也都被弃置了。
2.土地立法。
太平天国定都天京后，颁布了《天朝田亩制度》。主要内容是废除封建土地所有制，均天下田给天下人同耕。它规定把全国土地按亩年产量的不同，分成“九等”，以户为单位，按人口均分，“凡分田照人口，不论男妇，算其家人口多寡，人多则分多，人寡则分寡，杂以九等”①。岁以上受田，得全分。15岁以下为未成年人，分田占成人的一半。并规定：“凡天下田，丰荒相通，此处荒则移彼丰处，以赈此荒处；彼处荒则移此丰处，以赈彼荒处”②，以实现“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无处不饱暖”③的理想社会。这是一个以小农平均主义思想为指导的彻底否定封建土地制度的方案。在反对地主阶级土地占有制的斗争中，“‘平均’地产的思想是正当的和进步的”④，它反映了受尽封建剥削、压迫的破产农民的愿望。除此而外，“‘平均制’的其他一切东西都不过是思想上的幻影”⑤。事实上，太平天国并没有按照上述规定分田，而是依据旧征收粮赋办法来征收税粮⑥。咸丰四年（1854），东王杨秀清等三王以“兵士日众，宜广积米粮，①《太平天国文书》。
②《太平天国》第3册，第208页。
③《天命诏旨书》，《太平天国》第1册，第66页。
④张德坚：《贼情汇纂》，《太平天国》第3册，第230页。
①《天朝田亩制度》，《太平天国》第1册，第321页。
②《天朝田亩制度》，《太平天国》第1册，第321页。
③《天朝田亩制度》，《太平天国》第1册，第321页。
④《列宁全集》第13卷，第217—218页。
⑤《列宁全集》第13卷，第217—218页。
⑥参见罗尔纲：《太平天国史事考》，第202页。
以充军储而裕国课”为由，特向天王奏准：在安徽、江西地区“晓谕良民，照旧交粮纳税”⑦。即照旧办法直接向太平天国政府交粮纳税。这一改变，是时势要求的必然。咸丰十年（1860），太平军攻占苏州、常州等地，即令乡官“按亩造花名册，以实种作准，业户不得挂名收租”①。克复无锡后，“乡官随田派捐各佃户认真租田当自产，故不输租，各业户亦无法想”②。实际上承认了农民占有土地的权利。太平天国有的地方政府，还发给农民田凭。“各乡卒长给凭，领凭后，租田概作自产”③。这可谓太平天国在当时历史条件下所实行的一种耕者有其田的政策。此外，太平天国还在一些地方，直接设收清朝官僚、豪绅以及寺观的土地归太平天国所有，设典农官管理。但是，上述政策在有些地方并未认真贯彻执行。特别是后期在苏杭地区，有主客观原因。钻入该地区军政部门的地主、商人和反革命等，利用职权，发给地主田凭，令其“永远收执、取租办赋”④。并设立租局，强迫农民向地主交租，甚至派兵镇压农民的抗租斗争，从而使太平天国的土地法令部分地遭到破坏。
3.财经立法。
圣库制度和供给制度：太平天国依据“人无私财”原则，创立了一种以公有制为基础的“圣库”（《天朝田亩制度》称“国库”）制度和大体平均分配的供给制度。规定：凡参加拜上帝会的人，须将各人的财产交给圣库，而每个人的生活用品全由圣库发给。从天王至士兵，都不领俸钱。除肉食和服装有差别外，米、盐、油、用品、衣服等都按定量由圣库供应。这一体现着平等平均思想的制度，曾吸引农民群众潮水般地涌向太平军。随着革命形势的发展，圣库的物资来源已由参加起义人的捐献，变为没收官府和地主豪绅的财产。为此，太平天国在进军途中多次严令：所有缴获的金银财物都须缴归圣库，不得私藏。否则，“一经察出，斩首示众”①。这种制度当初对保证军需和官兵生活，防止贪污抢掠，维护革命纪律起了很大作用。但是，太平天国定都天京后，企图以法律形式将之推广到社会，则脱离了社会发展的实际，不可能普遍实施；加之管理不善，特别是领导集团以身破法，私自拥有大量金银财宝，享受特殊待遇，致使这种制度到咸丰五年（1855）后就很难维持下去了。
4.商业立法。
大平天国定都天京之初，曾下令取缔商业，将商贾的资本、物货等收归圣库②。商民生活所需由圣库按规定供应。这种办法很难长期实行，遂改为：（1）允许“老兄弟”“出城买物”，即城外有贸易市场；（2）“人有愿为某业者，禀佐天侯给照，赴圣库领本，货利悉有限制”③。这种商店称“天朝⑦《太平天国》第3册，第203—204页。
①顾汝钰：《海虞贼乱志》，《太平天国》第5册，第370页。
②佚名：《平贼纪略》。
③倦圃野老：《庚癸纪略》，《太平天国资料》，第104页。
④《太平天国文物图录续编》63号，《太平天国》第2册，第877页。①《天命诏旨书》，《太平天国》第1册，第69页。
②《贼情汇纂》，《太平天国》第3册，第275页。
③张汝南：《金陵省难纪略》，《太平天国》第4册，第7页。
某店”，一律“不准私卖”，不准收售珠玉玩物④。此亦引起人们不满，便改行自由贸易、由国家收税的政策。“百般贸易俱可做，烟酒禁物莫私营。”⑤所谓“禁物”，系指鸦片、金银玩物、食盐之类。天京以外地方，看来实行自由贸易，但凡开设商店须向政府领取“商凭”（“印照”等）。“商凭”中载有必须遵守的条款。如“务须公平交易”，“不得奇货自居，亦不得抬高市价”⑥等。同时，主张同外国通商，但外商要遵守太平天国法令，严禁鸦片贸易。
5.刑事立法。
刑律是太平天国法律的主要部分。它把打击的重点首先指向代表封建势力的清朝官员、豪绅、恶霸地主等，贬称他们为“妖”，坚决予以打击，并把矛头直指“满妖咸丰”，指斥他“率人类变妖类”，必须诛戮①。
太平刑律视“反草通妖”（叛变通敌）和谋反为最严重的犯罪，规定：“如有被妖魔迷懞反草通妖，即治以点天灯、五马分尸之罪。”并诛杀通馆通营；“凡有人私带妖魔入城或妖示张贴谋反诸事，定将此人点天灯。其知情不告者一概斩首不留。”②为保护圣库制度，刑律对私藏金银和私自掠夺行为，也视为重罪，予以严惩。如规定：“凡私藏金银即是变妖，定斩不留”；“凡典圣库、圣粮及各典官，如有藏匿盗卖等弊，即属反草变妖，即治以点天灯之罪”；“凡假冒官员私打先锋者，斩首不留”③。
依刑律，凡**、强奸，即斩首示众；无故杀害人、烧毁群众房屋的、虏掠群众财物的、私藏关凭等，均斩④。
严禁鸦片。最早制定的《十款天条》第7条规定：“吹（吸）洋烟是犯天条”。咸丰二年（1852）在永安重颁《严禁违犯第七条诏》，规定：吸洋烟者“一经查出，立即严拿斩首示众，决无宽赦”①。后来，洪秀全还专门发布《禁鸦片诏》。各地也张贴《告示》：“倘有贩卖者斩，吸食者斩，知情不禀者一体治罪。”②当时严禁贩卖吸食鸦片，不仅是向恶习挑战，而且是一种反对外国侵略者的爱国措施。
但是，太平刑律有些规定过于苛重，并带有浓厚的封建等级制和落后迷信的东西。如对打架、饮酒、吸水旱烟、超过三周不能熟记《天条书》等，都列为大罪，处以死刑；属下谈及天王后宫后妃的名字、位次，以及见到后妃不低头垂眼的，都处死刑。这种刑律加剧了内部矛盾。
刑罚有枷、杖、死刑，没有徒、流刑。死刑还沿用了古代一些酷刑，如点天灯、五马分尸等。
6.婚姻家庭立法。
④张汝南：《金陵省难纪略》，《太平天国》第4册，第7页。
⑤《醒世文》，《太平天国》第2册，第505页。
⑥《金匮商凭》，《太平天国》第2册，第874页。
①《奉天诛妖救世安民谕》，《太平天国》第1册，第0页。
②《贼情汇纂》，《太平天国》第3册，第228—230页。
③《贼情汇纂》，《太平天国》第3册，第228—230页。
④《贼情汇纂》，《太平天国》第3册，第228—230页。
①《太平天国》，第1册，第68页。
②同上书，第3册，第225页。
太平天国提倡男女平等。从起义开始，妇女就享有同男子同等的权利，可以参军打仗，出任文武职官，以至将帅，官阶与男子平等。在有些城市设立“女营”、“女绣锦衙”等组织，吸收妇女参加和从事各种生产劳动。关于婚姻，提倡一夫一妻制，并以法律形式肯定“凡天下婚姻不论财”，废除封建买卖婚姻及“一切旧时歪倒”。结婚，一般由乡官发给“合挥”（结婚证书），在教士主持下举行婚礼。允许寡妇再嫁。并严禁娼妓、纳妾、买卖奴婢、缠足、溺婴，要求“安老怜幼恤孤”，严格保护妇女的人身权。但离婚是不准的。
在家庭关系上，曾提倡禁欲主义。起义一开始，为防止**，规定：凡参加起义的男女都分别编入“男营”、“女营”，不许男子径进“姊妹营”和“私相授受”。除诸王外，已婚者不许同居，未婚者不许婚配，违者严惩。定都天京后，企图把这种办法强行推向社会，因遭群众反对，不得不在咸丰五年（1855）正式准许男女团聚婚配，全面恢复家庭生活。
太平天国婚姻家庭立法中，也有不少封建毒素。如官书《幼学诗》宣传“妻道在三从，无违尔夫主”①等封建思想。法律规定，“凡婚姻必听其师择配，不得苟合”②。更为严重的是太平天国主要领导成员公然破坏他们提出的一夫一妻制，甚至假上帝之命实行一夫多妻制。这些也是太平天国领袖们摆脱不了封建帝王思想的表现-
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