太平天国奉行独立自主平等的外交政策。咸丰三年（1853），太平天国在答复英使文翰的信中公开宣布：“天下为一家，四海之内皆兄弟也。彼此之间既无差别之处，焉有主从之分”。“无论协助我天兵歼灭妖敌，或照常经营商业，悉听其便”③。咸丰四年在另一答复中又指出：不但允许英国通商，“万国亦许往来通商，但通商者务要凛遵天令”，即要遵守太平天国的法律法令，并到指定地点办理，严禁鸦片贸易，“害人之物为禁”④。当外国侵略者居心叵测地向洪秀全兜售他们帮助太平天国打清朝，但要求事成之后“平分土地”的阴谋时，洪秀全断然地说：“事成平分，天下失笑；不成之后，引鬼入邦”①，坚决拒绝了外国侵略者的利诱。当外国侵略者撕下“中立”的假面具，帮助清朝军队进攻时，太平天国就英勇地坚决地予以反击，曾打得侵略者“屡受挫败”，“敛兵不动”；武装到牙齿的“洋枪队”，被打得几乎全军覆没；法国将军蒲鲁特和美国的华尔，也在战争中被击毙。这充分表明了中国人民英勇抗击外国侵略者的爱国主义精神。但由于历史条件和阶级的局限性，太平天国的领袖们在很长一个时期内，对外国侵略者的本性认识不清，看不到他们联合封建统治者以压榨中国人民和绞杀革命的罪恶阴谋，因而对之缺乏应有的警惕，结果吃了大亏。
司法制度①《太平天国》第1册，第233页。
②《贼情汇纂》，《太平天国》第3册，第250页。
③《太平天国文选》，第83、84页。
④《太平天国答复英国三十条并责问五十条诰谕》，转引自《中国近代对外关系史资料选辑》上卷第1分册，第129页。
①《李秀成自述》，《太平天国》第3册，第838页。
太平天国司法由各级官员兼理。天王为最高裁判者，王、侯、丞相等都行使审判权，各王府还设有刑部尚书、典刑、典牢等专职官员，负责具体的司法工作。在地方，总制和监军都兼理“狱讼”。各级乡官也有权“催科理刑”，“悉设公堂刑具”。②定都天京后，有了一定的诉讼程序。《天朝田亩制度》曾规定：“各家有争讼，两造赴两司马，两司马听其曲直。”如果不服，由上级乡官逐级审理。如“既成狱辞”，军帅须逐级上报，直至天王，天王命军师、丞相、检点及典执法等详核其事，如无出入，再由这些人报请天王降旨主断，或生或死，或予或夺，军师遵旨处决。这种不分案件性质难易和审级的繁琐程序，不可能也无必要完全按其进行。据有关著述记载，“刑人必问供”，具禀侯王，经天王批准，由翼王（石达开）交翼殿刑部尚书盖印，“赴天牢提人处决”①。在地方，一般案件都由郡的长官总制决定。
太平天国在官署“大门走廊内置大鼓两面，凡受害伸冤或要申诉的人均可自由击鼓，要求首长主持公道”②。起诉手续简便，凡有“入告者，随即坐堂，听审颇明允，不索讼费”③。审理案件，一般都公开进行，允许人们旁听。据目击者记载：“这些法庭毫无例外地是最严格最公正的。令人憎恶的场面，清朝衙门的如施于原告、被告、犯人的酷刑之类，全被废除。原被告两造及证人全都当面对证。”重视调查证据。“囚犯和诉讼人全都具有依法进行辩护的权利”④。公正判处，“所有的审判全都以是非曲直为准则，而不拘囿于条文，因此很少发生欧洲法庭中因法律上的专门术语及诡辩经常所导致的显然不公正的现象”⑤。
在处理重大案件时，一般要召集群众大会或发布文告，说明罪犯所犯罪行及为什么惩罚，有时还让罪犯当众坦白认罪，以教育群众。
太平天国有时也秘密审讯，甚至假借天父下凡审判。这是落后的一面。
②《天朝田亩制度》，《太平天国》第1册，第322页。
①《贼情汇纂》，《太平天国》第3册，第266页。
②呤唎：《太平天国革命亲历记》下册，上海古籍出版社，第457页。
③《养拙轩笔记》，引自1979年7月20日《光明日报》载《法庭上人人平等》一文。④呤唎：《太平天国革命亲历记》下册，第456—457页。
⑤呤唎：《太平天国革命亲历记》下册，第456—457页。
第三节中华民国的法律制度（1912—1919年5月4日）
南京临时政府的法制建设与改革（1912年元旦—3月）
（一）主要立法南京临时政府一成立，就很重视其法制的建设与改革。它以孙中山的三民主义，资产阶级的“三权分立”、“天赋人权”和“自由、平等、博爱”等思想为指导，在短短的三个月内，除颁布了《修正中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时约法》外，还制定了30来件除旧布新的法律、法令。主要有：1.行政法规。
南京临时政府建立后，为健全组织，统一官制，先后制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，各部官制通则和陆军、外交、内务、交通、教育、司法等部及各局官制，规定了中央行政各部的组织，部长、次长、司长和各科的职责权限，以及各级官员分别委任办法。强调选用官员“唯才能是称，不问其党与省”①。命令撤销初在各地方设立的“军政分府”，将各省都督府所属之行政各部改为“司”，主管民政、财政；军事由另设的司令部专管，使军、政分开。经参议院同意或议定，正式公布了《南京府官制》、《参议院法》（18章，105条）等法律。同时发布了革除前清官厅中关于“大人”、“老爷”称呼的命令，指出：“官厅为治事机关，职员为人民之公仆，本非特殊阶级，何取非分之名称。”规定以后均以官职相称，民间普通称呼为先生或君①。
2.保护私有财产，振兴实业法令。
南京临时政府为“安民心而维大局”，重视保护私人财产。
1912年1月28日，内务部发布《通饬保护人民财产令》，规定“凡人民财产房屋，除经正式裁判宣告充公者外，勿得擅自查封”。后又明确规定：凡在民国势力范围的人民，以及确未反对民国的前清朝官吏，其财产均归个人享有；确无反对民国之实据的现任清朝官吏，其财产归民国政府保护，候本人投归民国时归还本人②。没收已入民国范围的清政府官产，查抄仍为清朝官吏而又反对民国政府、虐杀革命人民者的财产，归民国政府所有。
南京临时政府认识到：“实业为民国将来生存命脉，不能不切实经营”③。故在中央设立实业部，在省设立实业司，并先后颁布了“慎重农事”令和一些发展、保护实业的规章和办法。如允许并鼓励人们自出资金兴办实业，鼓励农垦，保护民族工商业，勉励华侨在国内投资，并协助维持一些有困难的企业等等。反映了资产阶级力图发展民族资本主义的要求。
3.维护人权、严禁贩卖“猪仔”法令。
以临时大总统名义先后颁布了《通令开放蛋户、惰民等许其一体享有公权私权文》、《令内务部禁止买卖人口文》、《令广东都督严禁贩卖猪仔文》和《令外交部妥筹禁绝贩卖猪仔及保护华侨办法文》等。令文从“天赋人权，①《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年版，第19页。
①《南京临时政府公报》第27号，《辛亥革命资料》，中华书局1961年版，第2页。②《南京临时政府公报》第6号令示，《辛亥革命资料》，第42—43页。③《南京临时政府公报》第8号，《辛亥革命资料》，第59页。
胥属平等”的资产阶级人权观出发，反对封建等级压迫和“无理之法制”，宣布取消清律对各类所谓“贱民”的特别限制和歧视，规定：水上居民（蛋户）、惰民、丐户、义民（奴）、优倡、隶卒等均享有选举、参政、居住、言论、出版、集会、信教之自由等一切公民权，不得稍加歧异。严格禁止买卖人口，令文要求以后“不得再有买卖人口情事”，违者罚，“从前所结买卖契约悉予解除不得再有主奴名分”①。令文反对帝国主义蹂躏我国人民，把大批华人当作“猪仔”贩卖出国，致“陷入沟壑”。为“尊重人权，保全国体”，特令有关方面严禁、妥筹杜绝贩卖猪仔和保护侨民办法。这些法令反映了当时中国人民反对帝国主义、封建主义的奴役，维护民族尊严，以及广大侨胞的要求。
4.维护治安、整顿军纪法令。
南京临时政府建立不久，就以南京卫戍总督和陆军部名义颁发《告示》、《维持地方治安临时军律文（附军律及示谕）》等条令，严禁任意掳掠、强奸妇女、杀害无辜良民、擅封民屋财产、抢劫民财，违者枪毙；勒索强买、私斗杀伤者论情抵罪；私入民宅、行窃、赌博、纵酒行凶者罚；严禁私募军饷，违者严惩不贷。并“示谕”：“倘敢在外滋事，即属不法军人，定即按律惩办如有匪徒假冒，一律严拿重惩。”②孙中山在即将解职之前，还以临时大总统名义发布了《令各都督保护人民生命财产电文》，指出各地存在的种种不法行为，特申准许受害人“按照临时约法来中央平政院陈诉，或就近向都督府控告。一经调察确定，立予尽法惩治，并将罪状宣告天下，以昭儆戒”①。但是，其效果甚微。
5.改革司法法令。
第一，禁止刑讯。禁止刑讯令文揭露了前清刑讯的残酷和野蛮：“日糜吾民之血肉以快其淫威。”规定今后“不论行政、司法官署及何种案件，一概不准刑讯。鞫狱当视证据之充实与否，不宜偏重口供。其从前不法刑具，悉令焚毁”。并要“不时派员巡视，如有不肖官司，，重煽亡清遗毒者，除褫夺官职外，付所司治以应得之罪”。②第二，革除体罚。禁止体罚令文指出：“体罚制度，为万国所摒弃，中外所讥评”，应“迅予革除”③。规定以后“不论司法、行政各官署，审理及判决民刑案件，不准再用笞、杖、枷号及其他不法刑具。其罪当笞、杖、枷号者，悉改科罚金、拘留”④。
以上，反映了资产阶级革命派用资产阶级的法律观和人道主义，反对并取代清朝“苛政酷刑”的愿望，有其进步意义。
6.改革教育和社会恶习法令。
孙中山认为：“学者国之本也，若不从速设法修旧起废，鼓舞而振兴之，何以育人才而培国脉。”⑤南京临时政府教育部先后发布了《关于普通教育暂①《南京临时政府公报》第27号令示，《辛亥革命资料》，第2页。②《南京临时政府公报》第7号，《辛亥革命资料》，第49—50页。
①《南京临时政府公报》第52号，《辛亥革命资料》，第383页。
②《南京临时政府公报》第27号，《辛亥革命资料》，第215—2页。③《南京临时政府公报》第35号令示，《辛亥革命资料》，第270—271页。④《南京临时政府公报》第35号令示，《辛亥革命资料》，第270—271页。⑤同上书，第42号，《辛亥革命资料》，第311页。
行办法及课程标准》、《禁用前清各书通告各省电文》等改革教育的法令，宣称：将从前各类“学堂”一律改为学校，“监督”、“堂长”一律称校长；初等小学可以男女同校；要求各种教科书“务必合乎民国宗旨”，清朝所颁布的教科书一律禁用；“如学校教员遇有教科书中不合共和宗旨者，可随时删改”，或呈请主管部门通知该书局改正”①。令文还鼓励私人办学、奖励女学，准许创设蒙、回、藏学校等。
与此同时，还先后颁布了晓示人民限期剪辫、劝禁缠足、厉行禁烟和禁赌等命令。指出“鸦片流毒中国，垂及百年。推其为害之烈，小足以破业殒身，大足以亡国灭种”②；“赌博为巧取人财，既背人道主义，尤于现时民生多所妨害”③；缠足“残毁肢体，阻阏血脉，害虽加于一人，病实施于子姓”。“害家凶国，莫此为甚”④。因此，要求革除这些恶习。严禁种吸鸦片，不改悔者即将剥夺其“一切公权”⑤。除人民宴会游饮集合各场所，一律不准赌博，“倘有违犯，各按现行律科罪”。对于故意违反缠足令者，予其家属以相当之处罚。这些表现了资产阶级革命派革除社会恶习的迫切心情。
（二）司法组织和诉讼制度南京临时政府依《临时政府组织大纲》和中央各部及其权限，中央设立司法部，省设司法司，主管民刑诉讼事件，户籍，监狱，以及其他一切司法行政事务，监督法官；设临时中央审判所，行使审判权，在地方设立各级审判厅和检察厅，实际上多由地方行政机关兼理司法。后《中华民国临时约法》规定，法院由临时大总统及司法总长分别任命的法官组织之，依照法律审判民事案件及刑事案件。
关于审级，仍采取四级三审制。孙中山在一令文中指出：“四级三审之制，较为完备，不能以前清曾经采用，遂尔鄙弃。”所“拟于轻案采取二审制度，殊非慎重人生命财产之道”。并强调“上诉权为人民权利之一种”①。
南京临时政府曾拟出了《中央裁判所官制令草案》、《律师法草案》。
从有些记载看，当时有些地区已实行合议制、律师辩护制度、陪审和审判公开等制度。《中华民国临时约法》进一步明确规定：“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”；“法官在任中，不得减俸或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职”。即以不得转职和减薪来保障法官无所顾忌地行使其职权。
总之，南京临时政府力图革除封建旧制，建立类似资产阶级国家的法律制度，所颁布的法律、法令具有民主主义性质，有历史进步意义。但因其地方政权大多操在旧官僚、军阀和立宪党人手中，所以大都未被贯彻实施。北洋政府的法律制度（1912年4月—1919年5月4日）
①《南京临时政府公报》第4号，《辛亥革命资料》，第23页。
②同上书，第30号，《辛亥革命资料》，第243页。
③同上书，第29号纪事，《辛亥革命资料》，第235—236页。
④同上书，第27号令示，《辛亥革命资料》，第280页。
⑤同上书，第27号令示，《辛亥革命资料》，第215页。
①《南京临时政府公报》第29号纪事、第37号令示，《辛亥革命资料》，第235、280页。（一）主要立法袁世凯于1912年3月10日宣誓就任临时大总统时，就借口“民国法律未经议定颁布”，下令前清所有施行之法律及《新刑律》，“除与民国国体抵触各条应失效外，余均暂行援用，以资遵守”①。同年4月3日，参议院开会议决，“当新法律未经规定颁布以前”，“所有前清时规定之《法院编制法》、《商律》、《违警律》，及宣统三年颁布之《新刑律》、《刑事民事诉讼律草案》，并先后颁布之《禁烟条例》、《国籍条例》等，除与民主国体抵触之处应行废止外，其余均准暂时适用”。“嗣后凡关民事案件，应仍照前清现行律中规定各条办理。”惟须由政府饬下法制局，“将各种法律中与民主国体抵触各条签注或签改后，交由本院议决施行”②。实际上准许援用前清施行的一切法律、条例，包括尚未颁布的《刑事民事诉讼律草案》等。从同年4月30日公布的《删修新刑律与国体抵触各章条》来看，所谓“删修”，不过是将《大清新刑律》改名为《暂行新刑律》，删除了“侵犯皇室罪”一章和维护皇室特权的一些条款，以及《暂行章程》5条、“制书”、“御玺”等字；改律文中的“帝国”、“臣民”、“复奏”、“恩赦”等词为“中华民国”、“人民”、“复准”、“赦免”等。其主要内容没有什么改变。这样，就把前清的《新刑律》变为北洋政府的《暂行新刑律》了。北洋政府在援用前清法律的同时，还根据新的需要，设置专门的法律修订机构，展开频繁的立法活动。主要立法有：1.刑事立法。
北洋政府很重视刑事立法，特别是袁世凯既鼓吹“隆礼”，又强调“重典”。除颁布《暂行新刑律》、《暂行新刑律施行细则》（1912年8月12日）外，又陆续公布了一系列严刑峻法，以加强镇压和威慑人民。《徒刑改遣条例》、《易笞条例》公开恢复了封建社会长期施行、清末宣布废除的流、遣、笞等刑罚。《惩治盗匪法》扩大和加重了《暂行新刑律》中有关规定的刑罚：凡“强盗”、“匪徒”犯刑律或本法所规定的特别重罪，均“处死刑”，“得用枪毙”；驻军在其驻地发现上述罪犯，必要时，“得由该高级军官审判之”。随后颁布的《惩治盗匪施行法》又规定：依上法“审实”或“查获”的案犯，如认为“案关重要”或对“维持公安有重大关系”等，“得先摘叙犯罪事实”，电报核准，“立即执行”；对于“成股盗匪”，除由军警“临时格杀”以外，凡拿获者，即由军警长官“立即审判、执行”。《暂行新刑律补充条例》（1914年12月24日颁行）不仅恢复了《清新刑律》的“暂行章程”的内容，而且加以扩大。如其中规定：三人以上，携带凶器，共同犯刑律有关规定者，“各依本刑加一等”，并“得加至死刑”等。此外，还颁布了《缉私条例》、《私盐治罪法》（1914年12月）、《陆军刑事条例》（1915年3月）、《海军刑事条例》（1915年4月）等单行法律条例。1915年，“法律编查馆”迎合袁世凯厉行专横、图谋复辟帝制的意志，复请日人冈田朝太郎参加，拟定了一个刑法草案。其中特别增加了“侵犯大总统罪”、“私盐罪”（因盐利“岁入与田赋相埒”）、“亲属加重”各一章，以及“奸通无夫之妇”罪等。1918年设立的“修订法律馆”，以该草案是处于袁世凯**淫威之下制定的而加以否定，依当时形势，“参考各邦立①《南京临时政府公报》第41号，《辛亥革命资料》，第308页。
②转引自《中华民国立法史》，正中书局1937年版，第59页。
法”，又拟出了第二个刑法草案。这个草案，搬用了较多的资产阶级的刑法原则和条款，较前一个有所发展。但是，这两个草案都未能公布施行。
2.行政立法。
北洋政府为加强对人民的钳制和统治，强化社会治安，控制官吏，维护其统治秩序，先后颁布了不少行政法律、法令，如《戒严法》（1912年12月）、《官吏服务令》（1913年1月）、《治安警察法》（1914年3月）、《预戒法》（1914年8月）《狩猎法》（1914年9月）、《出版法》（1914年12月）、《司法官惩戒法》（1915年10月）《违警罚法》（1915年11月）以及《律师应守义务》（1915年7月公布，19年10月修正）等。依《戒严法》宣布戒严时，“警备地域内”，凡“与军事有关系者”，该地的行政司法事务“管辖权属于该地之司令官”，其行政和司法官也“须受该地司令官之指挥”；“在接战地域内”，该地的一切行政及司法事务的管辖权，都须“移属于该地之司令官”，民、刑案件也“由军政执法处审判之”，并“不得控诉及上告”。在戒严地域内，司令官还有权停止集会或新闻杂志图画之发行；禁止民有物品“可供军需之用者”的输出；有权拆阅邮信电报；可以“不论昼夜”，“侵入家宅、建造物、船舶中检查之”等等。《治安警察法》规定：禁止私制、私运和私藏军器或爆烈物；未成年人、妇女、小学教员、学校学生、僧道和宗教教师以及陆海军军人等，不得加入政治结社或“政治集会”；禁止工人要求增加工资或罢工的集会。政治结社、政治集会必须预先呈报登记，甚至有的并不涉及政治的集会、屋外集会和集体游戏等也都在禁止和取缔之列；如果违反，就要被判处徒刑或罚金。《预戒法》还规定，警察机关及县知事对于无一定职业及不知检束之人得行预戒令；违犯此令的，要处以罚金或拘役。上列种种，就为北洋军阀以各种借口，剥夺人民的民主权利、抢掠人民的财物，实行军事独裁统治开了方便之门。3.民事立法。
北洋政府除沿用前清现行律中关于民事有效部分外，还颁布了一系列确认和维护私人权益的法律、条例，如《验契条例》、《矿业条例》、《国有荒地承垦条例》、《森林法》和《著作权法》等，并组织力量编纂民法典。除1915年由法律编查会编成《亲属编草案》外，其他各编（总则、物权、债、继承）草案，直到1925至1926年才全部告竣，但均未正式颁行。
4.商事立法。
北洋政府统治时期，战乱频繁，工商业屡受涂炭，很不景气，但也有一定发展。为了确认和保护地主、军阀、买办阶级经营的商业利益，其商事立法较前有所发展，先后公布的有：《公司保息条例》、《商人通则》、《修正公司条例》、《商业注册规则》和《证券交易所法》等。
5.诉讼立法。
北洋政府一开始援用清末的民、刑事诉讼律（草案），后陆续公布了一些修改条例，如《民刑诉讼律草案管辖各节》、《修正各级审判厅试行章程三条》、《民事非常上告暂行条例》、《地方审判厅刑事简易庭暂行规则》、《县知事审理诉讼暂行章程》、《县知事兼理司法业务暂行条例》、《行政诉讼法》和《陆军审判条例》等等。
此外，还公布了维护外国人在司法上享有特权的《酌定华洋诉讼办法》和《法律适用条例》等。
在审判实践中，还援用判例和解释例审判案件。被援用的数量越来越多。
北洋政府的立法，反映了封建地主和买办阶级的意志，以更加严厉镇压人民的反抗活动，保障军阀厉行**统治，维护地主官僚买办阶级和帝国主义的利益为主要内容。在法律编纂上，初步形成了宪法（约法）、刑法、民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法的“六法体系”。
（二）司法的主要特点北洋政府有名目繁多的司法机构：普通法院：仿照资产阶级国家的法院组织形式建置，按规定设初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级，实行三审终审制；并于各审判厅内设同级的检察机构，负责侦查、起诉和监督审判等。但实际上并没有设置初级审判厅，而地方审判厅及其分厅除在一些大、中城市设立外，也多未设立，所以初级和地方审判厅管辖的案件实由县知事兼理。
兼理司法法院：即在未设立普通法院的县由县知事兼理司法业务，下设承审员辅助之。
特别法院：主要是军事审判机关和一些地区如哈尔滨等特别法院。此外，还设有平政院，依《行政诉讼法》审理行政诉讼案件。
依照法律，规定了各类法院管辖案件的范围、应遵守的诉讼原则和程序，如公开、辩护、上诉等，但大都流于形式，特别是基层法院都未认真执行。北洋政府统治者为了厉行**统治，进行武力统一，极力扩大军事审判机关的权力，不仅把反对其统治的人们，以各种借**付军事法庭审判，即使本应由普通司法机关受理的一般案件（如财产纠纷、通奸等），也常被军事审判机关强行提出，直接审判。警察机关也不经法定手续，可把查获的案件，擅自判决，罚款结案。所谓普通法院、兼理司法法院的活动，实际上大都为大小军阀及其代理人所操纵和掌握。一位亲历者记载说：“军队警察私擅逮捕监禁”，不是“先有罪而后有刑”，而是“先有刑而后有罪”；“凡行政长官所不喜之人，旦夕得而羁押之，检察官不敢不服从也；凡行政长官所袒护之人，不得逮捕之，检察官又不敢不服从也；是所谓人权保护，悉凭有力者之喜怒，不得不假借检察官之权力以行之，羁押后又得任其宰割”①。其司法之黑暗，于此可见。
①罗文干：《狱中人语》上编，第53—54页。
第十一章中央和地方政权机构第一节晚清政权机构的变化清朝政治体制，是以君主**政体为核心的高度集权的政治体制。这种体制，随着社会政治经济的演变，处在不断的调整和变化之中。大致说来，从道光二十年（1840）鸦片战争后，到宣统三年（1911），经历了四次重大的变化。
总理各国事务衙门等机构的设立从鸦片战争到第二次鸦片战争后，清廷被迫与英、美等大大小小十几个国家签订一系列不平等条约，外国殖民势力不仅侵入中国东南沿海城市，而且深入长江内地。面对这种变化的新形势，清朝统治者不得不改变某些统治政策，对政权运行机制进行调整和改革。咸丰十年十二月初十日（1861年1月20日），咸丰帝下谕批准设立总理各国事务衙门，派恭亲王奕?、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理。这是清廷进行政治体制改革的开端。
总理各国事务衙门，简称“总理衙门”、“总署”或“译署”，其官制仿照军机处。官员主要有大臣和章京。大臣一般分为亲王、郡主、贝勒统领、军机大臣兼领、大臣上行走，章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京。章京在大臣领导下管理各项具体工作。分设英国、法国、美国、俄国、海防五股及司务厅和清档房。总理衙门对同文馆、海关总税务司以及南、北洋通商大臣虽然不能直接管辖，但关系密切。其开始主管外交及通商、关税等事务，后来扩及筑铁路、开矿、制造枪炮军火等，总揽了全部洋务事宜。其权势与地位，凌驾于六部之上，颇似军机处。在总理衙门设立以前，清廷对外交涉由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理。总理衙门成立后，清廷才开始有了专门的外交机构，尽管它带有半殖民地色彩，但毕竟标志着中国已进入近代意义上的外交行列。
在这以前，清廷还设有五口通商大臣（后改称南洋大臣）、三口通商大臣（后改称北洋大臣）、总税务司等。
由于总理衙门成为总揽一切“洋务”的中枢机构，从而引起清朝中央机关职权的变化。这一变化，在光绪戊戌年间刑部郎中沈瑞林的奏折中有一段详细记载：凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之也，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销覈而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赏赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门理论，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政铁路，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。①从这段记载看，清廷各部职权由此相对缩小，甚至名不副实，形同虚设，总理衙门成为包揽一切的机构。所以，外国侵略者把它视为“帝国政府（指清廷）的内阁”，这表明清朝中央机构开始发生变化。
“新政”时期政权机构的变化中国在甲午战争中的惨败，丧权辱国的《马关条约》的签订，使得朝野上下要求改革现状、挽救民族危机的呼声日益高涨，掀起了要求以改革现行政治体制为中心的维新运动。
从光绪十四年（1888）到光绪二十四年（1898），康有为先后七次向光绪帝上书，历陈改革政治制度的必要性和紧迫性。光绪二十四年四月，光绪帝下诏进行变法。在变法期间，他下令删改则例，裁汰冗员；取消詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺、太仆寺等冗散重叠机构；设立矿务铁路总局、农工商总局、京师大学堂；准许办报馆、学会、商会、农会；改各省书院、祠庙为学校；裁汰绿营、用新法训练新军；推行保甲制度等等。这一系列改革和措施，遭到慈禧太后为首的守旧派的抵制和破坏。然而戊戌变法的失败，并不表明旧的政权体制照样能维持下去。随着义和团运动的爆发，八国联军的侵华，《辛丑条约》的签订，以孙中山为首的资产阶级革命派登上了政治舞台，向清皇朝发起猛烈进攻。清朝统治者为了挽救没落的命运，被迫进行机构改革和宣布预备立宪。光绪二十六年（1901）底，清廷发布“变法”上谕，推行“新政”。三月，清廷成立督办政务处，作为规划“新政”的机构。随后，改总理衙门为外务部，“班列六部之前”。光绪二十九年（1903），设练兵处，划一全国新兵训练；成立财政处，谋求统筹全国财政，解决财政困难；设立商部，将矿务铁路总局并入。光绪三十一年（1905），设立巡警部，统理全国警务；设立学部，管理全国教育。在这期间，先后裁撤东河河道总督，云南、湖北、广东三省巡抚及通政司，归并詹事府于翰林院，裁汰各衙门胥吏差役，停止捐纳买官，废除科举制度，设立学堂，派学生出国学习等等。
这一时期的新政，是对清朝政权体制的重大改革。通过这一改革，使清朝政权机构发生了很大的变化，一些旧机构被撤销了，一些新机构设立了，传统的六部、九卿的建制趋于瓦解。
“预备立宪”时期的官制改革光绪三十一年（1905），清廷宣布“预备立宪”，派载泽等五大臣出国考察政治，设立考察政治馆。次年，五大臣回国后，向慈禧太后陈述了实行“宪政”的三大好处：一是“皇位永固”；二是外患渐轻；三是“内乱可弭”。清廷于七月十三日（9月1日）宣布“预备仿行立宪”先从改革官制入手。同时，派载泽等编纂官制，命各省督抚派员参议，后又派奕?、瞿鸿等总司核定。经过一番讨论，由奕?等议定一个改革朝廷官制的方案。九月二十日（11月6日），清廷宣谕按照奕?等厘定的新官制进行改革。（1）改巡①《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》。
警部为民政部，户部为度支部，兵部为陆军部，刑部为法部，理藩院为理藩都，大理寺为大理院，都察院为都御史、副都御史，其中法部管司法，大理院管审判，都御史负责“纠察行政缺失，伸理冤滞”；（2）将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部，工部并入商部，取名农工商部；（3）增设专管轮船、铁路、邮政的邮传部；（4）内阁、军机处、外务部、吏部、学部以及宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等照旧不变；（5）准备设海军部、军咨处、资政院、审计院等①。除外务部官员缺照旧外，各部堂均设尚书1员，侍郎1员，满汉不分。这种改革，表面上仿照西方资本主义三权分立的体制，设立内阁（行政）、大理院（司法审判）和准备设立资政院（立法），实际上“大权统一于朝廷”，仍以军机处为“行政总汇”②。
在这次改革中，还有一个重要变化，即废除了清初三法司制度，实行四级三审制。所谓四级，即城乡■局（初级审判厅）、地方审判厅、高等审判厅、大理院。所谓三审，即犯有笞杖罪、无关人命的徒罪及200两银价以下民事诉讼案件，由初级审判厅审判，不服，上诉到地方审判厅进行二审，不服，上诉到高等审判厅进行终审；徒、流、死刑由地方审判厅初审，不服，由高等审判厅进行二审，不服，由大理院进行终审判决。高等审判厅不受理初审词讼案件，大理院负责二级终审及办理宗室、官犯国事重大案件和皇帝特旨交审案件。因此，刑部改为法部后，变为管理司法行政；大理寺改为大理院后，变成最高审判机关。同时设立各级审判厅及总检察厅与各级检察厅，都察院不再参预会审和稽察事务。稽察由总检察厅、各级检察厅行使，从而形成较为完整的近代化司法系统。
在改革中枢政治体制的同时，慈禧太后命奕?等续订各省官制，进行地方政治体制改革。奕?等拟订的《各省官制通则》，于光绪三十三年（1907）颁布。改革的基本内容是：“各省按察使改为提法使，并增设巡警、劝业道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵备道及分设审判厅，增易佐治员”。并由东三省先办，直隶、江苏两省择地试办，其余各省“均由该省督抚体察情形，分年分地请旨办理，统限十五年一律通行”①。
在省辖区域，按“区划广狭，治理繁简”，将所属地方分为府、直隶州、直隶厅，各省原设直隶厅有属县的，一律改为直隶州。各府所属地方分为州、县，各直隶厅所属地方为县。并将各直隶州、直隶厅及州、县所管地方划分若干区，置区官1人，管理本区巡警事务。同时，将原设的分司巡检，一律裁撤。
“责任内阁”的成立光绪三十三年（1907）秋，宣布在朝廷筹设资政院，命令地方各省筹设咨议局，同时将考察政治馆改为宪政编查馆。
宪政编查馆直属军机处，专管调查编定东西各国宪法材料和各省政治情①《光绪朝东华录》第5册，总第5579页。
②《光绪朝东华录》第5册，总第5579页。
①光绪三十三年五月二十七日《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第510页。况，并负责草拟《议院选举法》、《宪法大纲》等有关法律文件。光绪三十四年八月初一日（1908年8月27日），公布《宪法大纲》。十月二十一日、二十二日（11月14日、15日），光绪帝、慈禧太后先后死去。溥仪“入承大统”，以翌年为宣统元年（1909）。以光绪帝之弟、溥仪之父载沣为摄政王监国。载沣执政后，为巩固垂危统治，采取借“预备立宪”以笼络人心，并乘机加紧集中权力于皇族的方针。他一方面通令颁布《厅、州、县自治章程》及《法院编制法》，要求务必在宣统元、二年各省成立咨议局、朝廷成立资政院，“以立议院基础”；另一方面，效法德国皇帝威廉·亨利统治办法，以皇族掌握全**队统率权，削夺汉族军阀官员的权力，罢斥权势煊赫的袁世凯，自己代理陆海军大元帅，将军政大权掌握在皇族手里，以维持岌岌可危的统治。
宣统三年四月（1911年5月），清廷慑于各方面的压力，不得不颁布《新内阁官制》，撤销军机处这一君主**的权力中心，设立责任内阁。责任内阁由总理大臣、协理大臣、各部大臣组成，“辅弼皇帝担负责任”。内阁会议由总理大臣主持，设政事堂为会议场所，规定颁布法律、敕令及有关国务的谕旨，须经总理、协理大臣会同有关部务大臣副署，涉及各部的事务，由全体阁员副署，才能发生效力。
新内阁体制，在总理、协理大臣之下，设丞1人，综理各务，所属有承宣厅和制诰、叙官、统计、印铸四局。新内阁设外务、民政、度支、学、陆军、海军、法、农工商、邮传、理藩等十部，各部尚书一律改称大臣。同时，裁撤内阁、会议政务处、宪政编查馆，改礼部为典礼院、监务处为监政院、军咨处为军咨府，增设弼德院等。
至此，清廷中枢以新官制代替了旧官制。责任内阁的成员是：总理大臣奕?，协理大臣那桐、徐世昌，外务大臣梁敦彦，民政大臣善耆，度支大臣载泽，学部大臣唐景崇，陆军大臣■昌，海军大臣载洵，法部大臣绍昌，农工商大臣溥伦，邮传大臣盛宣怀，理藩大臣寿耆。在这些阁员中，满族贵族8人，蒙古贵族1人，汉族官员4人，满族贵族8人中，皇族又占6人。因此，它是一个以皇族为中心的内阁，人们称之为“皇族内阁”。
皇族内阁成立后，遭到各方面的强烈反对，张謇、汤寿潜等人以各省咨议局联合会名义上书说：“以皇族组织内阁，不合君主立宪公例，请另简大员，组织内阁。”资政院也上奏称：“内阁应负责任，国务大臣不任懿亲”等。这时武昌起义爆发，各省纷纷响应起义。清廷为了摆脱困境，只得取消现行内阁章程，解散奕?为首的皇族内阁，任命袁世凯为内阁总理，组织“责任内阁”。清廷军政大权全部落入袁世凯手中。
袁世凯掌握军政实权后，“一方面挟北方势力，与南方接洽；一方面借南方势力，以胁制北方”①。经过南北双方多次谈判，在革命党人妥协下，达成了协议。宣统三年十二月二十五日（1912年2月12日），清帝被迫下诏退位。从此，结束了清朝260多年的封建君主**统治。
①张国淦：《辛亥革命史料》，龙门联合书局1958年版，第289页。
第二节太平天国的政权机构天国中枢职官太平天国最高领导者是天王。天王下设王、侯两等爵位。设军师、丞相、检点、指挥、将军、总制、监军、军帅、师帅、旅帅、卒长、两司马等12级职官。最初职官不分文武，兼理军政。到咸丰三年（1853）定都南京后，职官才进一步健全，开始将军政分开，分军师、丞相、检点、指挥、将军为朝内官，即中央官；分总制、监军、军帅、师帅、旅帅、卒长、两司马为守土官，即地方官。朝内官军师至检点既可以在中央政府任职，又可以领军出外作战和处理地方政务。王、侯可以世袭，职官不能世袭。丞相可以升侯，侯可以升王，丞相升侯升王后，地位虽起变化，但职务不变或另授官职。但是，丞相、检点、指挥、将军，只是一种官阶，不是具体职务。职务的大小主要根据所派工作的情况而定。如丞相官虽高，可是在中央政府中没有参加和决定政务的权力，如果奉命出征，则赋予独当一面的军政全权。此外，东王以下的兄弟，都称国宗，后辈称国朝。国宗又有闲散和提督军务之分。国宗的官阶，一般与丞相相等。
太平天国职官，到咸丰六年（1856）天京事变后，发生了变化。先是王、侯的变化。咸丰六年（1856）天京事变前，太平天国只封了七个王，除南王冯云山、西王萧朝贵在战争中牺牲，豫王胡以晃病死于江西外，东王杨秀清、北王韦昌辉、燕王秦日纲死于天京事变，只剩下翼王石达开。天京事变后，“合朝同举翼王提理政务，众人欢悦”①。但天王对翼王主持政务，并不放心，封长兄洪仁发、次兄洪仁达为安、福二王，“挟制翼王”，使石达开被迫出走，引起朝臣的不满。洪秀全不得已取消长兄、次兄的王爵，到咸丰九年（1859）春再也没有封过王。同年，洪秀全的族弟洪仁玕到了天京，不到一月，封为干王，总理天国政务。洪仁玕虽是拜上帝会最早创始人之一，但未参加金田起义，未经历战争锻炼，不为朝中功臣所服。洪秀全为了平息功臣们的不满情绪，先后封陈玉成为英王，李秀成为忠王，蒙得恩为赞王。到同治元年（1862）以后，“日封日多，不问何人，有人保者俱准无功偷闲之人，各有封王”①。甚至“由广东跟出来的都封王，本家亲戚也都封王，捐钱粮的也都封王，竟有二千七百多王”②。由于滥加封王，不仅没有平息将士的不满，反而造成政治军事上“散漫不可制”③、指挥失灵的严重局面。与王爵变化的同时，侯的地位也发生了变化。太平天国前期，侯的地位仅次于王。后来，太平天国领导者为了固结众心，设置义、安、福、燕、豫、侯六等爵位，侯的地位大大降低。在六爵中，义、安两爵在咸丰十年（1860）以前是一种很高的爵位，一般有功之臣才能得到封赏。后来“动以升官升爵为荣，几若一岁九迁而犹缓，一月三迁而犹未足自兹以往，不及一年，举朝内外，皆义皆安，更有何官何爵可以升迁地耶？”④从此，太平天国爵位①《李秀成自述》，《太平天国》第2册，神州国光社1954年3月版，第792、830页。①《李秀成自述》，《太平天国》第2册，神州国光社1954年3月版，第792、830页。②《黄文英自述》，《太平天国》第2册，第857页。
③李鸿章：《复彭雪琴侍郎》，《李文忠公全书·朋僚函稿》卷1。
④洪仁玕：《立法制宣谕》，《太平天国史料》，第147—148页。
愈封愈滥。
与此同时，官阶也相应地增多。大约在咸丰十年，六爵之上又增设天将、朝将、主将、佐将等官职。
太平天国奉行“天下多男人，尽是兄弟之辈，天下多女子，尽是姐妹之群”男女平等原则，在设立男官的同时，建立了女官。女官共分10级，即军师、丞相、检点、指挥、将军、总制、监军、军帅、卒长、管长，其中将军以上为中央执事官，将军以下一般是统率女营或管理女馆的官员。
天国中枢机构太平天国在南京建立政权后，设立的中枢机构主要有天王府、东王府、北王府、翼王府、燕王府和豫王府。在各王府中，除天王府外，都设有吏、户、礼、兵、刑、工六部，并置尚书进行管理，其中惟有东王府各部尚书颁发印信，余则不过胥吏。
太平天国政权组织，从各王府来看，天王府应是最高国务管理机关，但事实上并没有行使这一职能。这是由于东王杨秀清具有“代天父传言”的权力，其政治地位仅次于洪秀全，在永安诏令中又明文规定诸王“俱受东王节制”。定都南京后，并没有改变这一规定。所以，各级官员除奏谢恩赏文件直达天王府外，一切军政事务奏章都呈东王府，或者呈北王府、翼王府转呈东王府，由杨秀清裁决，有时韦昌辉、石达开也参加意见、议定，然后由东王或者杨、韦、石三人会衔上达天王，天王照准，通令全国全军执行。事实上一切军政事务的决策取决于东王府，因而东王府便成为太平天国实际上的最高国务机关。
天京事变后，洪秀全亲自主持政务，天王府才成为最高国务机关。因而又在天王府下增设六部，分管天国政务。其中各部主要官员命名为天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。并在各部之前均冠以“殿前”二字。
咸丰七年（1857）石达开离天京出走，洪秀全乃设督率等官、为朝官之长，不久改为掌率。掌率设正、又正，副、又副，以蒙得恩为正掌率（原为督率），陈玉成为掌率，李秀成为副掌率，共同主持天国政务。咸丰九年，洪仁玕到天京后被封为干王，一度停止的封王又恢复。这样，掌率变成了普通官职。洪仁玕封王后，并以军师身份主持朝政，形式上颇与东王杨秀清主持政务相似，实际上“自西（幼西王）以下听东（幼东王）令”①，并以幼东王为殿前转献官，一切奏章非经幼东王盖印不得呈天王，发令也由幼东王转颁。太平天国政治体制，开始转变成“所有权柄集中于天王”的制度。
由于太平天国后期设官封爵封王很滥，因而不像前期那样各王府下都设六部，而在众多王府中只有朝内重要王府设立六部。但在六部以外又设文正总提、文副总提、左右同检，其中总提前期也有，不过与这时的总提有所不同，是办理考试事务的官员。这时王府的六部官员也与前期大不一样，很少有人办公。
地方职官①《幼主诏旨》，《太平天国史料》，第114页。
太平天国建都南京以前，不注意建立地方政权，攻克的城镇随得随失。
建都南京以后，开始注意到建立地方政权的必要性。因此，太平军攻下镇江、扬州，在西征过程中，所克之地，派兵驻守，建立政权，以巩固胜利成果。在太平天国管辖的地区，废除清廷设立的道、州、厅等机构，陆续建立省、郡、县三级地方政府，委派官员进行管理。按照太平天国官制规定：郡设总制，县设监军。总制、监军由中央政府任命，不设监军的县，直隶于总制管辖。
由于太平天国始终处于频繁的军事斗争中，为了便于统一行动和指挥，一般说，省、郡、县的行政首脑，大都由驻军首领或更高军事首脑担任，或者受他的领导和指挥。
天京事变后，地方职官随着天国职官的演变，也发生了变化。省行政首脑，出现了佐将、文将帅，或者不称文将帅而称管理某省行政事务官员。此外，还增设了一种又正、副巡察使的监察官。郡、县行政首脑，除仍为总制、监军外，县有时又出现一种佐将、又将帅、护军、大佐将等主持民政的官员。太平天国后期官爵层次增多，王越封越滥，官愈来愈多，爵更难胜计，郡、县地方行政官员都是有王号的王，这样便形成了郡难以节制县，省难以节制郡，中央难以节制地方的紊乱现象。这种现象的出现，形成行政上各自为政，军事上互不统率的严重局面。官制紊乱的恶果，表明太平天国政治制度的衰败。
乡官太平天国基层政权组织是乡官。乡官的产生，大体采取选举、保荐、委派三种方式。在新占领区，一般由上级委派；在老占领区，已建立乡官的地方，一般采取保荐、选举方式。按照《天朝田亩制度》规定：“每岁一举，以补诸官之缺。”被保荐之人，必须具备的条件是：（1）遵守十款天条及遵命令；（2）“尽忠报国”；（3）“力农者”①。保荐程序先由两司马提出，“列其行迹”，然后层层上转，层层核实，最后上达天王，天王降旨决定。但是，目前尚未见到实施的记载。然而关于选举的记载却较多。在太平天国文献或清官方文件中，都有“赶紧举官”②，“举为乡官”③，“乡里公举军帅、旅帅”④等记载。太平军占领苏州后，李秀成饬令管理苏州民务的左同检点熊万荃选举乡官。但是，不论乡官采取何种方式产生，其人员“皆土著为之”⑤。
乡官的职权，由于战争正在进行，不可能完全按照《天朝田亩制度》的规定履行，而是把主要精力放在清查户口，编立门牌，收缴土地赋税，供应军需，处理诉讼，打击土豪劣绅，维持社会秩序，统率乡兵协同太平军侦察敌情和作战等。由于他们认真执行太平天国政策法令，“得操征调之柄，催①《天朝田亩制度》，《太平天国》第1册，神州国光社1954年3月版，第323页。②《殿右八指挥杨札谕》，《太平天国史料》，第131页。
③《李秀成谆谕苏郡人民》。
④《伪官制·伪守土官乡官》，张德坚：《贼情汇纂》卷3。
⑤隐名氏：《越州纪略》，《太平天国》第6册，第769页。
科理刑，皆专责成”⑥，乡官制在动员群众、组织群众、联系群众，维护社会秩序方面起了十分重要的作用。到了后期，乡官制在有的地区未能认真执行，以致组织不健全，人员成分更为复杂，大都以“绅衿”、“绅士”、“富绅”、“乡耆”、“殷富者”以及“举、员、监”等担任乡官。
⑥《伪官制·伪守土官乡官》，张德坚：《贼情汇纂》卷3。
第三节民国初年的政权机构南京临时政府宣统三年（1911）的辛亥革命，推翻了清朝封建君主**统治，建立了资产阶级民主政府。
武昌起义，各省各地区纷纷响应，宣布成立军政府（或都督府）。随着形势的发展，客观要求建立一个统一的中央政府，作为领导革命的中心。然而在组织中央政府问题上，出现了最早起义的武汉和同盟会本部所在地上海两个中心。两地几乎同时发出函电，邀请各省派代表商讨组织中央政府，经过频繁的电报、书信往返和激烈斗争，最终确定在汉口英租界召开“各省都督代表联合会”，井推举谭人凤为议长，制定《中华民国临时政府组织大纲》。《中华民国临时政府组织大纲》规定：国家政治制度，采取总统制。但会议正在进行时，出现了新情况：一是武汉战争节节失利，武昌陷于清军包围之中；一是起义者于十月十一日（12月1日）光复南京。于是会议改在南京继续进行。十一月初六日（12月25日），孙中山回国。初十日，召开临时大总统选举预备会。十一日，进行正式选举。到会代表共17省，规定每省只有一票投票权。选举结果，孙中山以票多数当选为临时大总统。十二日，在孙中山的提议下，代表会决议改国号为“中华民国”，改阴历为阳历，宣布1912年为中华民国元年。1912年1月l日，孙中山在南京宣誓就职。1月2日，会议重新修订临时政府组织大纲，增设副总统，将原5部增为9部。3日，复选黎元洪为副总统，通过孙中山提出的国务员名单。至此，临时政府组成，宣告中华民国正式成立。
南京临时政府的政治体制，是仿效西方国家三权分立的组织原则，由立法、行政、司法三种权力系统所构成，即立法机关（临时参议院）、行政机关（总统、行政各部）、司法机关（中央审判所）所组成。但在《临时政府组织大纲》中只规定：“临时大总统得参议院之同意，有设立中央审判所之权”，并未具体规定司法机关的组织和活动原则，因而南京临时政府实际是由行政和立法两部分所构成。
中央政权机关南京临时政府中央政权体制，大致可分为临时大总统、副总统、行政各部、直属机构和军事机构。
（1）临时大总统、副总统由各省代表选举产生。大总统的主要职责有：（1）统治全国之权与统率陆海军之权；（2）任免国务员、外交使节、宣战媾和、缔结条约、制定官制官规及设立临时中央审判所等权，但须经“参议院之同意”；（3）向参议院交议或提出咨询事件，行使复议权。即总统对参议院的议决，如不同意，可在10日内声明理由提交复议，“参议院对于复议事件，如有到会参议员23以上的同意，仍执前议时”，必须执行①。副总统协助大总统工作，大总统因故不能视事，受大总统的委托代理职权，因故去①《修正中华民国临时政府组织大纲》第4、5、6、14、2、3条，《南京临时政府公报》1912年1月29日，第1号。
职时，得升任之。
（2）直属机关。据有关材料记载，大致有法制局（院），印铸、公报、稽勋三局。其中稽勋局是临时性的，它的主要任务是：“对于开国之役，调查应赏应恤之人，分别应赏应恤之等，详订应赏应恤之条”①，事毕即应取消，给赏给恤，具体任务，移归内务部办理。
（3）行政各部（即内务、外交、陆军、海军、司法、财政、实业、交通、教育九部），为管理国家军政事务的执行机构，直隶临时大总统。各部设总长、次长各1人，分管该部工作。据有关不完全的材料记载，各部分别设局、司、处或厅、局或厅、司或处、司及直辖机构。司、局下分科办事。
（4）军事机构，除了陆军、海军两部外，还有参谋本部、大本营、南京卫戍总督府等。
参谋本部是负责军令的机构，1912年2月6日成立，由各省派员组成，设总次长各1人，下设总务、陆地测量及1至4局。
大本营为元首兼陆海军大元帅的战时组织，全称“大元帅大本营”，系战时特设的最高指挥机关。下设兵站总监、兵站次监、作战局、兵站等。主要成员大都由参谋本部人员兼任。由于大本营系临时特设的军事最高指挥机关，据1912年3月27日《大总统令参谋本部裁撤大本营名目文》中说，“民国统一，战事终息，大本营名目，应即取消”②，可见成立时间很短，大概在3月下旬就撤销了。
南京卫戍总督府是统辖南京卫戍勤务的机关，设总督、参谋长管理全府事务。所谓卫戍勤务，除指一般警备外，并“监视卫戍区的陆军的秩序、风纪、军纪，保护各种陆军建筑”，“指挥区内驻屯军队，直接管辖区内宪兵、要塞等。遇有紧急情况时，得对不受管辖的部队径行命令，必要时，经与参谋部、海军部协商妥恰后，可调遣兵舰炮船”①。
立法机关南京临时政府的立法机关为临时参议院。在临时参议院成立前，是武昌起义后组成的“各省都督代表联合会”。各省都督代表联合会名义上是一般民意机关，实际上具有最高权力机构的性质。从宣统三年十月初五日（1911年11月25日）召开第一次会议起，到1912年1月28日临时参议院成立止，共计存在75天，在完成建立共和制度初步任务后结束，其余未完成的任务由临时参议院继续完成。
临时参议院是按照《中华民国临时政府组织大纲》设立的，是行使立法权的最高权力机关。由各省都督府派参议员组成，开会时每省3人中只有一票表决权，议员用无记名投票选出正副议长主持会务。成立时议员为43人，其中同盟会会员33人，革命团体贵州自治学社1人，与革命有密切联系的绅士1人，立宪派8人。同盟会会员林森、王正廷为正副议长。
临时参议院议事方法，一般“以到会参议员过半数之所决为准”，对于宣战、媾和及缔结条约“非有到会参议员23的同意，不得议决”。议决事①《大总统咨参议院设文稽勋局文》，《南京临时政府公报》1912年（民国元年）2月23日，第20号。②《南京临时政府公报》1912年3月27日，第49号。
①钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，中华书局1984年5月版，第420页。项由临时大总统盖印，牵涉到各部或有关部，交各部或有关部执行。如议决事项临时大总统不同意，在10日内说明理由，交令复议。在复议时，到会议员23以上仍然维持原议，临时大总统必须交各部或有关部执行。
临时参议院职权，一方面议决暂时法律和临时政府预算、税法、币制、公债发行、临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件和检查临时政府的出纳；另一方面对临时大总统行使宣战媾和、缔结条约、制定官制官规、任免国务员和外交使节，有同意权。
从上所述，可见，南京临时政府政权体制，仿效美国的总统制，但未完善，只有立法制约行政，司法则是一个雏型，而立法机关的议员又非选举产生，则为民主欠缺之处，但它毕竟冲破了君主政体的羁绊，开创了民主政体的先河。
地方政权机关武昌起义爆发后，全国各地纷纷响应，宣布独立。但是，各地独立的情形有所不同，建立的政权机关也不一样，有的成立全省军政府，有的在某地成立军政分府或军政府。如湖南、湖北成立军政府，浙江宁波、江西九江、安徽合肥等成立军政分府，山西大同、山东登州成立军政府，等等。其中也有特殊，如广西南宁成立军政副府。军政副府按性质与地位和分府不同，仅次于省军政府，全名为“省副军政府”。出现这种情况，主要由于“副都督陆荣廷‘驻节’南宁，而他又是拥有实力的人”的缘故①。随着起义形势的发展，有一些省的地区政权逐步统一成全省政权。如四川，最早起义地区是荣县，随着重庆、成都分别宣布成立军政府，后统一成四川军政府。成立军政府的地区相应地建立了政权机构，然而各地所建立的政权机构又不完全相同，如湖北类似总统制，福建类似内阁制等。
从武昌起义到南京临时中央政府成立，地方政权组织颇不统一，这清楚地说明，人们在探索推翻清皇朝后建立什么样的政权机制来巩固胜利的成果。1912年1月，南京临时政府成立后，为了统一各省所属行政各部名称，2月电令各省都督，将军政府行政各部改为司，“庶使中央各部与地方各部示有区别”②，开始着手统一地方政权机关。
民国初年成立的政权机关，是按照资产阶级共和制度设置的，具有近代意义的政权组织机制，但由于处在战争环境，各地方政权机构均各自为制，颇为混乱。以孙中山为首的南京临时政府成立后，正准备制定法规划一地方政权组织，刚刚建立的政权就被北洋军阀袁世凯所窃取，历史进入北洋军阀统治时期。
①钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，第434页。
②《大总统令内务部分电各省都督所属行政各部改称为司》，《南京临时政府公报》1912年2月9日，第11号。
第四节北洋政府的政权机构1912年3月，袁世凯窃取辛亥革命的果实，在北京建立北洋军阀政权。
随着袁世凯统治的加强，军阀各派明争暗斗，矛盾日益加剧，政机机关不断发生变化，从1912年3月至1919年，经过内阁制、总统制、帝制、内阁制的演变。在这期间，又经过两个大的阶段，即袁世凯统治阶段和各派军阀统治阶段。前阶段由内阁制过渡到总统集权制再到洪宪帝制，后一阶段是恢复内阁制和各派军阀争夺统治权的斗争。
袁世凯统治期间的中央政权机关（一）内阁制袁世凯继任临时大总统，是按《中华民国临时约法》规定所组建的政府，与《南京临时政府组织大纲》规定的有所不同，不是采取总统制，而是采取责任内阁制。责任内阁制的政权体制由大总统、议会、内阁、法院所构成。1.大总统、副总统。
大总统初名临时大总统，1913年10月10日取消“临时”二字，正式为此名。责任内阁制，大总统不是实际的行政首脑，而是代表国家的元首。大总统任期，最初无明确规定，后来规定为5年，如再当选，得连任一次。按照《中华民国临时约法》规定，大总统代表临时政府，总揽政务，统率陆海军，有公布法律、发布明令、制定官制官规、宣战媾和、缔结条约、宣告戒严、任免文武职员、派遣大使公使、代表国家接见外国使节、颁给勋章及其他荣典，宣告大赦、特赦、减刑、复权等权力，但大总统在制定官制官规、任命国务员及外交使节、宣战媾和、缔结条约等方面须经参议院（国会成立为国会）同意，提法律案、公布法律及发布命令时，须经国务员副署，否则无效。副总统协助大总统，在“大总统因故去职或不能视事时，得代行其职权”。在《大总统选举法》中则改为因故去职或“缺位时，由副总统继任，至本任大总统任满为止，大总统因故不能执行职务时，以由副总统代理”。若正副总统同时缺位，大总统职务“由国务院摄行其职务；同时国会议员于三个月内自行集会，组织总统选举会，行次任大总统之选举”①。大总统若受参议院（或国会）的弹劾，则由最高法院全院审判官推举9人组织特别法庭进行审判。
但是，这种弹劾和审判，不是指违法、失职，而是指谋反行为。这是因为在内阁制的大总统不负实际政治责任，不存在违法失职问题。
由此可见，《临时约法》规定的内阁制，对于总统的权力给予相当的限制。这对袁世凯来说，是格格不入的，只要时机成熟，就进行公开的破坏。2.议会。
北洋政府议会，最初为一院制，后改为两院制，前者名参议院，后者名国会。
（1）参议院。
参议院是由1912年1月28日成立的临时参议院演变而来。同年3月，袁世凯任临时大总统，在北京成立北洋政府。4月29日，临时参议院迁至北①《大总统选举法》（民国二年十月五日）第5条，陈茹玄：《中国宪法史》，世界书局1933年版。京，取名参议院。按照《临时约法》28条的规定，参议院于“国会成立之日解散，其职权由国会行使”，无异具有临时国会的性质，是一般资产阶级民主国家三权分立原则中的最高立法机关，实际上不仅具有立法的性质，而且还是一个“造法机关”，赋有“制宪”的任务。它由各省及蒙古、西藏等各选派5人，青海1人组成。在会议进行表决时，各地议员只有一票投票权。其组成人员几乎都是地方实力派的代表。
参议院设正副议长，由议员互选产生，主持院务。院内设秘书厅及全院、常任、特别3个委员会。全院委员会由全体议员充任，并互选1人为委员长，但正副议长不得兼任。常任委员会又分别置法制、行政、庶务、请愿、惩戒五部，委员在议员中互选，并推1人为委员长，分别担任审查各部事件，还可兼任特别委员。特别委员会成员由议长指定或者院中选举产生。其中指定或选出委员中互推1人为委员长，负责审查特别事件。
参议院职责则为：第一，制定、修改、废除法律及议决一切法律案；第二，议决政府预算、全国税法币制及度量衡准则；第三，议决政府公债募集及国库有负担的契约；第四，决定大总统任免国务员、大使、公使，对外宣战媾和、缔结条约、大赦、特赦、减刑和复权等；第五，答复政府咨询事件；第六，选举正副总统；第七，受理国民请愿；第八，对有关法律及其他事件意见向政府建议；第九，对国务员处理事情，认为不符合法律或其情况，向国务员提出质询，并要答复；第十，对官吏纳贿违法，咨请政府查办；第十一，对大总统有谋叛行为或国务员违法失职，提出弹劾①。但是，在受理国民请愿时，其请愿书非有议员3人以上介绍；向政府建议必须有议员5人以上连署；向国务员提出质问书，须有议员10人以上连署；对总统弹劾须有议员20人连署，对国务员弹劾须有议员10人以上连署；选举正副总统须有议员总数34出席，方能投票。此外，参议院无权发布告示，凡议决事件，交总统公布施行。
参议院议员主要来自国民党（同盟会改组而来）、共和党和民主党。在三个政党中，国民党、共和党各占40席，民主党占25席，都不到半数。国民党、共和党是相互对立的政党。而共和党则为袁世凯服务，民主党又常常站在共和党一边。这样，共和党便成为操纵参议院的主要政治力量。因此，参议院名义上是独立行使立法权的机关，实质上是袁世凯愚弄的工具。
（2）国会。
按照《中华民国临时约法》规定，“约法施行后，限10个月内，由临时大总统召集国会”。1913年4月8日，国会成立。这时的国会不仅继承了参议院的职权，而且具有立法、民意、制宪机关三重性质，除立法、制宪外，还享有弹劾权和同意权。
国会由众议院和参议院组成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3个委员会。
两院正副议长对外为一院代表，对内负责维持院内秩序，整理议事，指挥监督秘书长及其所属职员。众议院议长任期3年，参议院议长任期2年。两院议长如有违背法律情形，经总议员15以上提议，交惩戒委员会审查，结果交院议决，如出席总议员13以上，其中23以上议员认为违法，即免①《中华民国临时约法》、《参议院法》，见《法令全书》第1册，《宪法》，1912年印铸局印行。去议长职务①。
两院全院委员会由各院议员组成，开会时各选委员长1人主持会议，但正副议长不在被选之列。全院委员会要在两院会议期间，遇有重大问题，经议长或议员10人以上动议，该院决定后，才能召开。其中参议院全院委员会召开，还须有13以上委员出席。
两院常任委员会主要负责两院会议期间各项议案或问题的审查。为便于对各种不同性质或问题进行审查，两院每年开会时选定各种常任委员组成委员会，进行该项工作。
两院委员产生，众议院用限制连记名选举，其限额为原人数的13，并以得票多者当选；参议院用无记名投票选举。它们之间主要区别在于：众议院常任委员会审查结果以文件或报告形式提交大会，参议院常任委员会则由委员长委托该股委员向大会报告就行了。
两院特别委员会，只有在两院遇有特殊事件，对该事件进行特别审查时才能成立。其人数，众议院一般由议长指定，但对议员资格审查而成立的则由选举产生；参议院在多数情况下由选举产生。
三种委员会的情况表明，主要是两院为了便于对各种不同类型和性质的议案进行审查而设置的辅助机构，所以它的活动范围不能超越该院委托的审查议案。
两院的职权，按照《国会组织法》规定，处于平等地位。国会对于各种议案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限，除《中华民国临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权外，还有建议、质问、查办官吏纳贿违法请求、政治咨询答复、人民请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权限。另外还有一项特别权限，即起草宪法。
两院虽然处于平等地位，除开幕和闭幕式合并举行外，对案件的议定，则是分别进行的。两院会议每年召开一次，为期4个月，必要时可适当延长。按照《国会选举法》规定，众议院议员为596名，参议院议员为274名，两院共为870名。众议院议员由地方选举，采取复选制；参议院议员由团体选举。前者称为“代表地域性之议员之集团”，后者称为“代表特别社会势力之集团”①。所谓复选制，即先举“初选当选人”，然后在“初选当选人”中选出议员。所谓团体选举制，即由省议会，蒙古、西藏、青海、华侨选举会，中央学会（未选出）选举议员。
在当时参加国会议员选举的政党，主要有国民、共和、统一、民主四党。从1912年11月开始选举，到1913年结束，在选出的众、参两院870名议员中，国民党占392席，共和、统一、民主三党占223席，跨党和无所属者占255席，其中国民党占绝对优势。
国会成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，1913年7月12日在天坛祈年殿成立由60人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。
但是，在国会和宪法起草委员会中反对派占优势，这对袁世凯是一大障碍。于是，他设法操纵国会，破坏宪法起草。他一面借口国民党反对政府，大肆逮捕国民党议员和宪草委员；一面指使梁士诒出面，用金钱和职位在国①《议院法》（1913年9月27日），《北洋临时政府公报》1913年9月29日。①周异斌、罗志渊：《中国宪政发展史》，第70页。
会里收买部分议员组成直接受他指挥的御用党——公民党，以便挟持国会选举他为正式大总统。由于制宪工作尚未完成，袁世凯一面破坏制宪，一面叫嚷先选总统。公民党紧跟着喧嚷“欲得外国承认，必须先选总统”。国民党议员坚持先定宪法，后选总统。两派在国会中相持不下，袁世凯唆使黎元洪领衔，率领14省军阀发表“先举总统建议”，对国会施加压力。结果，国民党议员为武力所屈服。10月5日，由袁世凯公布《总统选举法》。6日，组织总统选举会，经过议员三次投票，最后以507票选出袁世凯为大总统。袁世凯当选为正式大总统后，感到国会已完成任务，成了一个无用的累赘。11月4日，他以顺从“民意”为词，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，使国会不足法定人数无法开会。1914年11月10日，正式下令解散国会。
3.内阁。
袁世凯政府初期的政治制度是内阁制。所谓内阁制，就是国家一切行政权力集中在内阁，即国务院。国家一切行政不是由总统而是由内阁负责，凡总统公布一切重要法律、命令，都要经过内阁成员副署，否则在法律上不发生任何效力。因此，国务院就成为国家政权机关，即中央政府。
国务院于1912年4月21日成立，由国务员组成，即国务总理和各部总长组成，并以总理为国务会议主席。
国务院有辅助机构秘书厅，直属机构法制、铨叙、印铸、临时稽勋、蒙藏事务、全国水利、币制、临时国会事务等局及法典编纂会；行政各部为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通10部，分管各项工作。
内阁制的设立，对于一心搞独裁统治的袁世凯是一个很大的约束和限制，因而他就想方设法破坏它。袁世凯为了集权，一面将总统府秘书处扩大为秘书厅，军事科扩大为军事处，将秘书厅下的财政科扩大为财政委员会，直接听其指挥。秘书厅、军事处、财政委员会名义上是总统的辅助机构，实际上是“阴持”政权、军权、财权的机关；另一方面，又施展各种手段，控制国务院以达到废除内阁制的目的。他迫使不听自己使唤的唐绍仪内阁辞职，并先后任命陆征祥、赵秉钧为国务总理，后来内阁成员虽有变化，但基本情况始终未变。自1912年3月到1914年5月，前后二年多，经过了唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六易（不包括代理总理在内）内阁。
4.法院。
北洋政府司法制度基本上沿袭清末司法制度。1912年3月15日公布的《中华民国暂行法院编制法》，无非是清末宣统元年（1909）颁布的《法院编制法》的翻版，只是将“帝国”改为“民国”，“臣民”改为“人民”而已，其本质和内容没有变化。但从司法制度说，值得注意的有两点。
第一，实行行政诉讼独立。即把行政诉讼和普通民、刑事诉讼分开，各设不同的法院管辖。一般说，发生诉讼案件的情况有两种：一是人民相互间诉讼；一是人民与官署间诉讼。前者规定为普通法院受理，后者规定为专门法院受理。所谓专门法院，即平政院。这种行政诉讼与普通诉讼分开的办法，是资本主义国家普遍采用的办法。但资本主义国家普通法院与特别法院都受理行政诉讼，北洋政府则只有专门法院才能受理。
第二，采取四级三审制，即审判机关分四级设立，审判只能三审终审。
就是说，第一审分为初级和地方审判厅，以高等审判厅大理院为终审机关。北洋政府在当时“京师设大理院及总检察厅，为全国上诉最高机关，设高等以下各级厅，管辖京兆属县及京师诉讼，于各省城设高等厅，于县乡（镇）设地方厅及初级厅，又因地方情形得设高等分厅或系地方分厅”①。
（二）总统制1913年10月10日袁世凯就任正式大总统后，竭力攻击国会。1914年1月10日，他下令解散国会，代之以“中央政治会议”。3月18日，“约法会议”正式成立，为袁炮制了一部适合**独裁统治需要的“新约法”，名为《中华民国约法》，又名《民三约法》。1914年5月l日公布《中华民国约法》，同时废除《中华民国临时约法》。按照《中华民国约法》规定：取消内阁制，实行总统制。这种制度不是资本主义国家的共和总统制，而是集行政、司法权力于总统一身，把总统建立在一切政治机构之上的总统制，从而破坏了辛亥革命以来建立的民主共和制，成为以“民国”为招牌的总统独裁制。按照这种制度设置的主要行政机构如下：1.大总统。
《中华民国约法》规定，大总统“为国之元首，总揽统治权”，“代表中华民国”，“对国民之全体负责”。所谓“对国民之全体负责”，简言之，就是对封建买办阶级负责；所谓“总揽统治权”，就是制定官制官规、任命文武官员、缔结条约、统率陆海军、制定陆海军编制及兵额、宣战媾和、发布代法律紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁发爵位、勋章与其他荣典等等权力②。虽规定其中如缔结条约、宣布大赦、特赦、减刑、复权等要经立法院同意①，但立法院始终未成立，由参政院代理，而参政院如同中央政治会议、约法会议一样，完全是袁世凯的御用工具。所以，总统的权力实际上不受任何限制。
2.总统府。
内阁制改为总统制后，如何在政权体制上便于有效地进行集权统治，就成为袁世凯关注的问题，因而他开始进行体制改革。在体制改革中，首先在总统府内设政事堂、统率办事处（全称陆海军大元帅统率办事处）等重要机构。
政事堂（1914年5月3日设立），设国务卿，赞襄大总统政务。在国务卿之外设左丞和右丞，下设五局一所，其中“机要局的权力，远在各部总长之上；主计局则把财政部和审计处的职权，一并网罗而去”②。1915年6月4日，又设一个全国生计委员会。这样，“政事堂实为政治上最高机关，除关于军务事项外，为决定政治、财政、外交及其他一切施政方针之策源机关”③。统率办事处（1914年5月12日设立），由参谋、陆军、海军三总长及大元帅特派高级军官组成。同时规定，陆、海、参三总长每日轮流值班，开会讨论有关外交、内政、财政、交通等各部事项，各部须奉召令才能列席会议。这样，总统府军事处取消了，陆、海、参三部职权移到了统率办事处，①《中国年鉴》第1回，商务印书馆1924年版，第351页。
②《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915年增补再版。①《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915年增补再版。②李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1980年版，第200页。③杨幼炯：《近代中国立法史》，第265页。
三部总长退为办事员之一，统率办事处则成为事实上之最高军事机关。
此外，还将总统府原有机构变更为内史、丞宣、交际、顾问等厅及侍卫处。在这些厅中设所谓监、少监、丞、郎、舍人等等名目繁多的官职官阶。同时将秘书改为内史，秘书长改为内史长。
由此可见，改革总统府官制的目的，在于将政权、军权、财政及其他一切权力集中在总统府，恢复清朝机构名称、官名和制度，为袁世凯做皇帝作准备。
3.行政各部。
袁世凯政府改变总统府官制的同时，对行政各部也进行更改。1914年7月10日，正式公布更改的外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等官制。在公布的官制中，最主要的变化是把各部隶属关系改为直隶大总统。
与此同时，各部的地位与职权相应地降低和缩小。（1）各部改为承大总统命令，管理本身事务，监督所属职员与机关；（2）各部对于各省巡按使及各地方行政长官执行本部主管事务，有监督指示之责；（3）各部主管事务，对于各省巡按使及各地方最高行政长官的命令或处分，认为违背法令或逾越权限，得呈请大总统核夺；（4）在各部官制中，部的职权，以前定为总长所有，现在改为各部所有。前三点中心内容是把无须一一向大总统请示，改为凡事都要“承大总统之命”，“呈请大总统核夺”，大大缩小了各部的职权范围。第四点等于分裂部与总长职务，使部丧失独立的地位，总长成为执行总统职务的代表。同时，还规定外交、内务、财政、陆军、交通等五个重要部的总长，每日必须向总统报告工作。在报告工作时又须以国务卿为首脑。国务卿实际上又成为各部总长的上司。因此，各部办理一切重要事情，又要经国务卿核准，才能发生效力，从而表明各部再不是内阁制时期的主干，而降为附属机构了。
4.参政院。
《中华民国约法》规定，袁世凯政府立法机构为立法院，同时设立备总统咨询的参政院。1914年5月24日、12月27日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》。由于袁世凯所需的是由他一手钦定的政治工具，所以他不愿采取代议制，因而立法院始终未成立。
参政院于1914年6月20日成立。按规定它是“应大总统之咨询”，“审议重要政务”，实际上远远超出“咨询”的范围，具有若干重要特权。即：解释约法，决定行政机关与司法机关权限争议，起草宪法，对于总统若干行动的同意等。29日，下令代行立法院职权，成为袁世凯实际上的御用立法机关。
参政院由袁世凯任命参政70人组成，大半由政治会议成员转任，约法会议议员占大多数，其中有清朝遗老、官僚、政客、军阀、资本家、上层知识分子，并以副总统黎元洪为议长、汪大燮为副议长，进步党人林长民为秘书长。从参政院成立到12月前后半年多时间，最主要活动是1914年12月28日为袁世凯修改总统选举法，使其由正式总统变为终身总统、世袭总统，进而将总统转化为皇帝。所以，参政院又是为袁筹备帝制的机关。
（三）帝制机关袁世凯完成总统独裁体制后，又在帝国主义和封建势力的支持下实行帝制，改中华民国为中华帝国，改中央政府为帝制政府。在正式改国号和政府名称前，为使国家制度适应帝制的内容，袁世凯政府采取了以下一些措施：（1）制定公布《觐见条例》，恢复《阶见制度》；（2）公布《文官官秩令》，恢复三级九等文官制度；（3）将总统府改为“新华宫”，公文收发处改为“奏事处”，公府指挥处改为“大内总指挥处；（4）大封功臣，等等。1915年12月13日，成立大典筹备处，加强军警执法处职权，宣布19年为“洪宪”元年。正在袁世凯准备登基的时候，全国人民反对帝制复辟的怒潮像火山一样爆发，继云南独立后，各省纷纷宣布脱离袁氏而独立。袁世凯见大事不妙，在19年2月23日急忙宣布延缓帝制实行，接着又被迫宣布取消帝制，4月22日，宣布恢复内阁制、自动缩小总统职权。5月8日，下令取消政事堂，改称国务院，妄图挽救统治危机。但是，在众叛亲离、万人唾骂下，袁世凯于6月6日忧愤死去，结束了他的反动统治。
袁世凯统治结束后的中央政权机关袁世凯死后，北洋军阀集团分裂成以段祺瑞为首的皖系，以冯国璋（冯死后为曹锟、吴佩孚）为首的直系，以张作霖为首的奉系。三系各自在帝国主义支持下展开了争夺中央控制权的激烈斗争。从19年6月至1919年五四运动爆发，北洋中央政府实际权力为皖系军阀所掌握，以后分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握，直至北洋军阀统治结束。但在段祺瑞统治期间的1917年，中国大地上出现了两种不同政权、不同制度、不同体制的政府。一个是北方的北洋政府，一个是南方的护法政府，彼此对峙着。
（一）北洋政府袁世凯死后，仍然由北洋军阀控制着北京政权。
19年6月7日，副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》、1912年的官制和国会，撤销袁世凯统治期间设立的一些御用机构，实行《中华民国临时约法》规定的国家制度。8月1日，旧国会复会，补选冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理。随着段取得“合法”地位后，他积极扩张皖系势力，与黎元洪和直系发生矛盾。黎元洪利用人民反段情绪，下令免去段祺瑞的总理职务。段则指使皖系并联络奉系军阀宣布“独立”，与黎对抗。徐州军阀张勋趁机以“调停”黎段矛盾的名义，于1917年5月7日率辫子军3000余人北上。他到天津后，通电逼黎元洪于6月13日下令解散国会，到北京后又挤走了黎元洪。7月1日，张勋扶植溥仪恢复帝制，导演了一幕为期12天的复辟丑剧。复辟失败后，冯国璋继黎元洪为总统。段祺瑞自翊讨逆有功，是再造“民国”的“勋臣”，复任国务总理，组成一个皖系控制的内阁。段祺瑞借口国会已解散，召集一个由各省军阀指派的临时参议院，修改《中华民国国会组织法》及参、众两院选举法，排除国会和《中华民国临时约法》，加强独裁统治。1918年3月，由段祺瑞的亲信徐树铮出面收买政客，组成“安福俱乐部”，操纵选举，制造一个由安福系把持的“新国会”。段祺瑞利用新国会，将冯国璋排挤出中央政府，选出老官僚徐世昌为总统，造成以皖系段为首的统一天下。直到1920年直皖战争皖系失败后，北洋中央政权才由皖系转入直系手里。
从19年到1920年7月这段时间里，北洋政府总统、总理不断发生改换，但总统制改为内阁制这一基本点始终没有变化，沿袭19年4月袁世凯“自动改组政府”后的政治体制。在此时期内的内阁制，实质上是以共和责任内阁之名，行封建军阀**之实，中央机关不过是皖系军阀的囊中物。（二）护法政府1917年张勋复辟失败后，段祺瑞重新掌握北洋中央实权，拒绝恢复《中华民国临时约法》和召集国会，一向把《中华民国临时约法》和国会视为维护资产阶级共和国标志的孙中山，于7月7日率领海军南下，联合西南各派势力，揭起“护法”的旗帜。
孙中山到达广州后，于8月25日召集南下议员开国会非常会议，决定成立军政府，进行护法斗争。
军政府采元帅制，设大元帅、元帅。大元帅、元帅由国会非常会议选举。在《中华民国临时约法》恢复前，大元帅为国家行政元首，对外代表“中华民国”，元帅协助大元帅筹商政务。下设外交、内政、财政、陆军、海军、交通六部及都督若干人。各部总长由国会非常会议选举，提请大元帅任命。在总长缺位尚未选出前，由大元帅先任命署理。都督赞助军政府工作，由宣布与段政府断绝关系的都督充任。
9月1日，国会非常会议选举孙中山为大元帅。2日，选举陆荣廷、唐继尧为元帅。同时，选出各部总长。10日，孙中山就职，宣布中华民**政府成立。从此形成南北对峙局面，标志着“护法”斗争的开始。但是，军政府的实权为桂系军阀陆荣廷、陈炳焜所操纵。不久，西南军阀在英、美帝国主义拉拢下，与北方直系军阀相勾结。当直系头目冯国璋提出和议主张时，他们便通电响应、酝酿改组军政府，排挤孙中山。
1918年5月，孙中山被迫辞去大元帅职务。操纵非常国会的政学系，为了讨好西南军阀，通过修改军政府大纲，废除元帅制，改为总裁会议制，增设政务院、军事委员会、参谋部，取消都督若干人设置。政务院下设参事会，各部改隶政务院。军政府行政权归总裁会议，政务院襄助执行。5月20日，选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、岑春煊、陆荣廷、唐继尧、林保怿等为总裁，岑春煊为主席总裁。
改组后的军政府，表面看来，好像一切方针、政策、人事任免等重大问题，都要经过总裁会议共同讨论决定，但实权完全操纵在桂系军阀手中。5月25日，孙中山愤离广州去上海，在辞大元帅通电中表明对军阀的认识，说：“顾吾国之大患，莫大于武人之争雄，南和北如一丘之貉。虽号称护法之名，亦莫肯俯首于法律及民意之下。”①孙中山领导的资产阶级民主革命陷入了绝望的境地。
北洋政府地方机关北洋政府建立的地方机关，十分纷杂，变易频繁，大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。
（一）地方立法机关1.省议会。
1912年3月北洋政府成立后，陆续颁布《省议会议员选举法》（1912年9月4日）、《各省第一届省议会议员名额表》（1912年9月25日）、《省议会议员选举施行细则》、《省议会议员复选区表》（1912年10月2①邹鲁编：《中国国民党史稿》第3册，商务印书馆1944年增订版，第1085页。日）、《省议会暂行法》（1913年4月2日）等法规，各省开始成立省议会。按规定，各省议会组成人数，最多的直隶为184名，最少的吉林、黑龙江、新疆为40名。议员的产生，采间接选举制，分初选和复选，初选一般以县为单位，复选由若干初选区组成。但复选区由于各省情况不同，因而数目也不一样，多的如云南22区，少的如吉林7区，一般均在10至20区之间①。议员任期3年，连选连任。其职权主要是：议决权，建议权，监督权。
但是，“二次革命”后，袁世凯非法解散国会的同时，认为省议会不宜于统一国家，于1914年2月26日下令一律解散。袁世凯死后，省议会与国会一样奉命恢复，但在军阀割据的形势下，并未完全恢复，即使恢复也未起到立法机关的作用，反而成了军阀们实施暴政的点缀品。
2.县议事会。
北洋政府县议事会系沿袭清末并略加改变而成立的立法机关或民意机关。它由县所属城镇乡选出议员组成，其人数根据各县人口多寡而定，最多60人，最少20人。议员任期与省议员相同。但“会议的召集、开会、闭会、延会等，均由县知事决定，也有规定由议长召集的（如江苏），但须预先通知县知事”②。它所作出的决议，县知事不仅可以提交复议，而且可以撤销。因此，县议事会的职权十分有限，“几乎在县知事的控制下”运作③。
随着袁世凯统治的加强，民意机关成为他独裁的累赘。1914年2月3日，他以“自治机关，由多数暴民**，动称民权，不知国法”等罪名④，下令停办各级地方自治，解散县议事会。袁世凯死后，各省陆续有所恢复，但大都成了地方军阀粉饰“民主”的装饰品。
（二）地方行政机关北洋政府成立后，鉴于地方行政制度十分混乱，1913年1月8日颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》。根据《组织令》，废除了清朝的府、州、厅，增设特别区，在省与县间增加道一级，形成省、道、县三级制度和政权机关。
1.省行政机关。
1912年，南京临时政府成立后，各省基本上采取军政、民政合并管理办法，其政权机关为都督府。袁世凯政府成立后，为了加强统治，强化中央集权，分散地方权力，1913年1月提出在地方实行军民分治，设立行政公署，作为管理行政机关，并由总统直接任命民政长负责。当时除山西、江苏、福建、湖北、江西、四川等省基本实行外，其他各省大都由都督兼民政长。1914年，袁世凯为贯彻中央集权和恢复帝制打下基础，进一步实行军民分治。5月23日公布《省官制》，将行政公署改为巡按使署，民政长改为巡按使。同时，鉴于民政长没有兵权，便将地方武装拨给巡按使指挥。财政、司法拨归巡按使监督。
19年6月，袁世凯死后，黎元洪继任总统，段祺瑞掌握北洋中央实权。7月6日，命令将巡按使署改为省长公署，巡按使改为省长。同时增设一个①钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》上册，第213页。
②钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，第296、29页。
③钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，第296、29页。
④白焦编：《袁世凯与中华民国》，荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年版，第84页。
由12人组成的参事会，作为省长咨询机构，并增设警务处、交涉使署等组织。1917年9月，北洋政府又在各省设立直属教育、实业两部领导的教育、实业厅。至此，省行政机关的体制和领导关系是：省长公署下设政务、军务、财政、教育、实业等厅及参事会、交涉使署、警务处，其中财政、教育、实业三厅及交涉使署、警务处属中央有关部和省双重领导。
从上可见，省行政机关经过三次变化，变化的特点不仅是名称、组织的改变，而且还设立不直隶省行政机关的教育、实业等厅之类的组织。同时，北洋政府统治者为了巩固统治，企图采取军民分治来削弱地方势力，但这未能达到预想的目的，一切行政实权仍然掌握在盘踞一方握有兵权的军事首领手中。
2.道行政机关。
1913年1月8日，北洋政府公布《划一现行各道地方行政官厅组织令》。3月8日，国务院拟定《各道观察公署暂行办法》。随即各省纷纷划分道并建立道政府。其政权机关为观察使署，首脑为观察使。1914年，袁世凯提出进一步实行地方军民分治的同时，5月23日公布《道官制》，将观察使署改为道尹公署，观察使改为道尹。这一改变，伴随着北洋军阀统治的始终。道政权机关的体制，采取分科办事办法，其职权，最初笼统地规定为在省监督下，管理道内行政事务和省委任之事。改为道尹公署后，才作了较为具体的规定，除管理道内行政事务、考核道内行政官吏、颁布道单行规程外，还有监督道内财政及司法行政，节制调遣驻扎道内地方武装，监督考核所属各县行政官吏以及受托监督区内的其他特殊官署行政等权力。
3.县行政机关。
袁世凯政府成立时，各县行政首脑名称颇不一致。1912年11月26日，命令各县将行政官吏名称一律暂时改为“知事”。1913年1月8日，公布《划一现行各县地方行政官厅组织令》，将各省府、厅、州一律改为县，机关名为“县知事公署”，行政首脑通称“知事”。1914年5月25日，又正式颁布《县官制》，明确规定：“县置知事，隶属道尹为县行政长官。”直至1921年以前，名称和性质大体上固定下来。
县政权体制，除县知事外，采取分科办事，最初数额不同，名称不一，职权划分也不明确，到1913年1月《组织令》公布后，才逐渐趋于一致。按各县事务繁简，分设2至4科，分管各项具体事务。县行政公署职权大体与道相似，只是主管范围限于县行政区域。
4.基层政权。
北洋政府成立后的基层政权，是指县以下的基层政权组织。这种组织，在1919年五四运动前，大致是：在北方沿袭清末的城、镇、乡制，在南方是自定的市、乡制。南北两制大同小异，只是城、镇改为市，即城和镇的合称。城、镇、乡都是县下的一级，其区别主要是：城是指府、州、厅、县所在地的城厢（废府、州、厅后，指县所在地），镇是指县城以外人口聚集的市镇，乡是指区域在五万人以上或不满五万人自然形成区域中的市镇、村庄、屯集等地区。
城、镇、乡的政权机关，城、镇为镇公所，乡为乡公所。城、镇公所置镇董1人，管理本镇行政；乡公所置乡董1人，管理本乡行政。一般城、镇和乡，还设有镇佐、乡佐协助镇董、乡董工作。
以上是北洋政府地方行政系统和政权体制，按照这种系统和体制对人民进行统治。
（三）地方军政机关北洋政府是军阀统治的政府，各派军阀在帝国主义支持下，为了争夺地盘，内战连绵不断。虽有袁世凯表面的统一，然而这种“统一”，到袁死后变成公开的分裂。各派军阀无论在袁世凯统治时或死后，他们通过地方军政机关控制地方大权，维护自己的统治。北洋政府统治者，为了巩固自己的地位和维护本身的统治，有时建立这样或那样的机构，笼络地方军阀。因而地方军政机关十分紊乱，变动也很频繁，大致有下列机关。
1.省军政机关。
1911年的辛亥革命中，起义各省在废除总督、巡抚制度的同时，建立了都督府，设置都督，管理军政和民政；其他省区仍然保持清朝地方制度。袁世凯在北京建立北洋政府后，1913年1月8日颁布《现行都督府组织令》，各省军政机关名称才基本划一起来。
孙中山领导“二次革命”失败后，北洋军阀势力得到了发展，袁世凯统治进一步加强。与此同时，各省军阀割据也在酝酿。袁世凯担心这些军阀势力成为他**独裁的新障碍，因而制定废督裁军计划，企图缩小行政区域，便于对地方军阀进行控制。这一计划遭到各地军阀强烈反对，于是改为先废督后改道的计划。1914年6月30日宣布废除都督府，7月18日公布《将军行署编制令》，实行将军制，置将军府于京师，都督改为将军，都督府改为将军行署。但是，这一计划还未完全实施，袁世凯统治就宣告结束了。
袁世凯死后，黎元洪继任总统，段祺瑞掌握实权，19年7月6日命令撤销将军府，改将军行署为督军公署，将军为督军，一直到1923年以后才有所变化。
省军政机关及其首脑名称，虽然不断改变，但它的本质并未发生变化，仍然是封建军阀镇压人民的军事机构。
省军政机关的体制，无论是都督府、将军行署、督军公署，大体上都相同，除军政首脑外，主要成员有副官长、参谋长、参谋、副官、书记官或书记等。内部组织有军务、军需、军医、军法四课。但是，并不是所有省都单独设置军政机关，未设置的省份则在省行政机关内设军务厅，并以行政首脑兼管军事。
值得注意的是：各省军政首脑按规定只限于管理所辖省区的陆军，而实际上，一省的行政、司法及中央直辖的铁路、税收、钱粮等无不被他们把持和支配，他们甚至单独或联合反抗中央，成为一省的霸主。
2.地区性军政机关。
袁世凯在北京建立北洋政府后，为了笼络军阀巩固自己的统治地位，按其军阀势力的消长，建立地区性军政机关。
地区性军政机关，就其名称有巡阅使署和经略使署，军政首脑为巡阅使和经略使。它们所辖范围，有两省、三省、四省和无省区的。如川粤湘赣经略使署、直鲁豫巡阅使署、蒙疆经略使署、两湖巡阅使署、长江巡阅使署等。巡阅使署和经略使署组织体制，大体相同，一般设有参谋长及秘书、参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等8处。除此而外，直鲁豫巡阅使署还设有顾问、咨议及宪兵司令1人，宪兵100人。有些巡阅使，为了达到某种目的，还设有派出机构。如直鲁豫巡阅使署在北京设有驻京侦缉处，就是一例。
上述巡阅使署和经略使署并不是都能够控制它所辖区域和范围，主要看掌握这一机关军阀势力大小而定。如长江巡阅使因牵涉到各省军阀系统不同，始终是有名无实的空头衔；直鲁豫巡阅使曹锟不仅控制所辖区域，而且把势力伸展到江苏、湖北、陕西、江西乃至四川、福建等省。
同时，北洋政府为了调和地方军阀之间以及和中央之间的矛盾，有些地区还设副使署和副使。副使一般由省军政首脑兼任。
这些使署和副使署，按规定是管辖地区军政的机构，统辖区域内陆军，会同区内各省军政首脑，筹办处理区内军事事务。其实不然，凡是在那些军阀势力所能达到的地区，无论军政和民政，都在他们控制之下。因此，这些军阀便成为那一地区的太上皇。
3.临时性军政机关。
临时性军政机关，一般指护军使署和镇守使署。这种不同名称的使署，不是北洋政府统治地区所有省份都有，即使设立也不是长期存在，而是随设随撤。
在两种不同使署中，护军使署的职权和所辖区域，按照1913年12月19日颁布的《护军使暂行条例》规定，分为没有省军政机关省区和设有省军政机关省区两种。前者实际上成为该省最高军政机关，其职权、地位、组织与其他省军政机关相同；后者所辖范围和职权只限于该省一定的区域，其编制和员额较小。如1914年5月28日陆军部呈准护军使署只设军务、军需两课及军医、军法官各1人。护军使署的首脑为护军使，个别地区也有设副使的。镇守使的设立，是北洋政府统治者为了笼络地方有实力的军阀，以及镇压边区和城市人民。因此，设立镇守使署的地区，大都在边疆和重要城市。如川边镇守使署、上海镇守使署等。其首脑通称镇守使、副使，但副使的设立，主要根据情况而定。
镇守使署组织体制，按照1913年9月5日公布的《镇守使署条例》规定，一般设参谋长、副官长、参谋、副官及军需、军医、军法等官与书记。除此而外，还有一种较为特殊的镇守使署，它的职权和组织均不同于一般。如晋西镇守使署不仅管理军政，而且还兼办屯垦、禁烟等行政，所辖区域又系蒙汉杂处，因而它的组织，除一般使署设置外，还增设秘书，并分置两科。上述两种不同的使署，虽是一种临时性军政机关。但掌握这两种使署的军阀，通常都由所在地握有兵权的陆军师长、旅长兼任。他们利用这种机构不仅可以称霸一方，号令一切，鱼肉人民，甚至可以单独或联合起来干预中央政府的活动。所以，这类机关在北洋政府地方军政机关中占有相当重要地位。
综上所述，北洋政府地方军政机关呈现下列几个特点：第一，制度极其复杂和混乱，机构权力也很大；第二，军政和民政机关名义上是并立，实际上民政机关往往受军政机关的支配，处于附庸地位；第三，军政机关和经制武装本非一致，却是混为一体，往往由武装部队长官充任；第四，地方军政机关实质上就是地方军阀割据的政权机关，不但可以任意对抗中央，而且可以随时宣布脱离中央，“独立自主”；第五，军阀势力发展之后，向外扩张，成为超出自身范围的超级机关；第六，争夺地盘割据形势出现后，在其军阀本身势力范围内，又会出现下一层的割据等。这类军政机关的出现，反映了半殖民地半封建中国社会的特有现象。
（四）特别行政区机关1913年1月，北洋政府正式确定在全国实行省、道、县三级政权的同时，11月又确定在一些地区实行特别行政区制。所谓特别行政区，是指一些边疆和京师地区。当时增设的特别行政区有：热河、绥远、察哈尔、川边和京兆地方，其余如蒙古、西藏等地区，仍然保持清朝旧制。增设的特别行政区，其地位、性质与省相似或相同。
1.京兆特别行政区政府。
1913年1月8日，北洋政府公布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》。1914年5月，袁世凯政府内务部呈准将较远的四县划归直隶省管辖，确定顺天府所属为大兴、宛平、通县、良乡、固安、永清、安次（南东）、香河、三河、霸县、涿县、蓟县、昌平、武清、宝坻、顺义、密云、怀柔、房山、平谷等20县，并规定行政完全脱离直隶而独立。10月，又决定将顺天府划为中央所在地特别行政区，称京兆。同时颁布《京兆尹官制》，明确规定：特别行政区政府，称京兆尹公署，行政首脑称京兆尹。
京兆尹公署采取分科办事办法，下设内务、教育、实业等四科。后来增设财政分厅（1917年4月6日改称财政厅），管理区内财政事务。
京兆尹由中央政府直接任命，管理本区巡防警备队，颁行单行法规，监督所属官吏，以及中央政府特别委任监督区内特别事宜等等。
2.热、察、绥特别行政区政府。
热、察、绥三特别行政区，在1914年7月6日未公布《都统府官制》以前，仍沿用清末旧制。热河、察哈尔设都统，绥远设绥远城将军，管理军政和蒙旗事务。民政方面，热河、察哈尔属直隶，绥远则属山西。1913年5月曾在热河设立行政公署。《都统府官制》公布后，按新制规定，区别于省制，采取军政合一的都统制。在这种制度下，机关名称为都统府，首脑为都统。都统由中央直接任命，总揽全区军政和民政。都统府由都统、参谋长、参谋、副官、书记官组成，下设总务、军务二处。此外，还设有政务会议、财政分厅（1917年4月6日改为财政厅），其中热河、绥远两特别行政区还设审判处，兼理司法。到了1928年以后，三特别区正式建成热河、察哈尔、绥远三省，分别成立省政府。
3.川边特别区政府。
川边特别区政府与热、察、绥三特别区政府有很大的不同，设官分职也在不断变化。1912年8月为川边镇守使，管理军事。1913年6月改为川边经略使，管理行政。7月改为川边都督。1914年1月，又改为川边镇守使，管理军政和民政，成为军政合一的制度。5月，增设财政分厅，由镇守使兼任厅长。19年1月，又将军政分开，在镇守使署之外另设道尹公署，专管民政，同时将财政分厅划归道尹兼任。这样，军政和民政虽然分开了，但道尹和镇守使之间关系，名义是平行，实际上隶属于镇守使之下，军政权力完全掌握在镇守使手里。为了使这一实际权力“合法”化，以“川边情况特殊，不宜实行军民分治”为由，川边镇守使“特请适用特别区章程”。经北洋政府内务、财政、陆军各部会商，于19年4月3日明确答复，并规定“川边道尹隶属川边镇守使”，从而使镇守使名正言顺地成为川边特别行政区的最高军政首脑。
1925年2月，川边特别行政区改名西康特别行政区，撤销镇守使署，另设西康屯垦使署，兼管民政。1927年屯垦使署被刘文辉24军接管后，又恢复旧制。1929年春，成立西康政务委员会，办理民财各政。1935年2月，成立西康建省委员会，经过3年多筹备，1938年9月，正式建成西康省，成立省政府。
第十二章宪政第一节清末“预备立宪”
清廷“仿行宪政”始于光绪三十一年（1905）派遣五大臣出洋考察，到宣统三年（1911）爆发武昌起义为止，前后进行7年时间，大致分为光绪末年和宣统年间两个阶段。在这两个阶段中，主要围绕立宪派对宪政的要求和清廷对立宪的预备为中心进行的。
第一阶段：光绪三十一年至三十四年（1905—1908）
1.预备立宪诏旨的颁布。
光绪三十一年六月（1905年7月），清廷下诏派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣，“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”①。后改派李盛铎、尚其享替代徐、绍二人出国。五大臣从11月出发，经过半年多时间，走遍英、美、法、日、俄等国，光绪三十二年（1906）先后回国。他们向慈禧太后密陈，“欲防革命，舍立宪无他”，实行“宪政”，可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”；并且指出：“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限”①。这个假立宪建议，颇为慈禧太后赏识，她立即召开御前会议讨论，众人一致认为这是一个巩固皇权、延缓统治的好办法，清廷决定“仿行宪政”。
七月十三日（9月1日），清廷正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。主要内容是：（1）“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，这是清廷立宪的原则；（2）由于目前规制未备，民智未开，先从改革官制入手，同时兴办各项有关事宜，作为预备立宪的基础；（3）待数年后预备立宪粗具规模，再定立宪实行期限。
2.立宪团体的成立。
清廷预备立宪诏书颁布后，立宪派奔走相告，额手称庆。为了促进宪政，在海外的康有为把保皇会改为国民宪政会。光绪三十三年（1907），梁启超在日本东京成立“政闻社”，在宣言中提出四大政纲：（1）实行国会制度建设责任政府；（2）厘订法律巩固司法权之独立；（3）确立地方自治正中央地方之权限；（4）慎重外交保持对等权利。并宣称：“政闻社所指之方法，常以秩序的行动，为正当之要求，其对于皇室，绝无干犯尊严之心，其对于国家，绝无扰紊治安之举！”②表示决心同清廷合作推行宪政。不久，政闻社迁往上海。由于触怒了清朝统治集团，光绪三十四年（1908）被清廷下令查封。
与政闻社成立的同时，国内立宪党人也加紧活动。光绪三十二年（1906），①《光绪三十一年六月十四日派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第1页。
①载泽：《奏请宣布立宪密折》，《辛亥革命》第4册，上海人民出版社1957年版，第28—29页。②《政闻社宣言》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册，三联书店1963年版，第1060—1062、1064页。
江浙一带的绅商郑孝胥、张謇、汤寿潜、朱福诜等联合组织“预备立宪公会”。随后，汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”，谭延甑仍诤?铣闪ⅰ跋苷??帷保?鸱昙椎仍诠愣?闪ⅰ白灾位帷薄Ｋ?侨衔??敌芯?髁⑾埽?翱梢园采先?拢??炭晒?雹伲徊⑶叶涎裕骸拔峁?郧俊⒉蛔郧恐???蚨先蝗【鲇诹⑾堋保?跋苷?亓ⅲ??峁?厍俊保?跋苷?夭涣ⅲ??峁?赝觥雹凇Ａ⑾芡盘宓某闪ⅲ?晌?迥┫苷?硕?耐贫?α俊?
3.《宪法大纲》的颁布。
清廷预备立宪诏旨颁布后，开始进行筹备宪政。光绪三十二年（1906），派载泽等编纂官制；光绪三十三年（1907），改考察政治馆为宪政编查馆；后又派汪大燮、达寿、于式枚等赴日、英、德等国考察宪政；派溥伦、孙家鼐等设资政院；下令各省筹设咨议局及预备设各府州县议事会等。在上述筹备中，首先从改革官制入手。在改革官制中，清朝统治者采取加强皇权，削弱各省督抚权力的方针，从而加深了统治阶级内部的矛盾，也引起资产阶级上层的不满。政闻社领导人徐佛苏给梁启超信中指出：“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。军机处之名亦尚不改动，礼部仍存留并立，可叹，政界之难望，今可决断，公一腔热血，空洒云天，诚伤心之事也。”①上海《南方日报》发表文章抨击官制改革说：自从“法令既定，诏敕所颁，一仍**政体之例，有其绝对之效力，窃恐日言预备，而立宪之基，终无由是；日言尔人以共守，而无确切之证明，则立宪**之别，卒无由定”②。为了缓和统治阶级内部矛盾，平息立宪派的不满，消弭革命风暴，清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望，但又嫌步子太慢，于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为首的立宪派，一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书，请求清廷速开国会制定宪法；另一面联络清廷封疆大吏，敦促政府从速立宪。
这时，以孙中山为首的革命党人连续发动多次起义，各地人民反清斗争如火如荼，立宪派要求宪政声浪越来越高，加之清廷大员深恐民情激昂，酿成革命，也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危，人心浮动，内忧外患，岌岌堪虞”的现实③，被迫宣布实行宪政计划，并让宪政编查馆加速厘订《宪法大纲》，声明在第九年（即19年）将颁布宪法，于1917年召开国会，实施宪政。
光绪三十四年八月一日（1908年8月27日），清廷正式颁布《宪法大纲》，同时公布“逐年筹备事宜清单”④。大纲共计23条，分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为：（1）钦定颁行法律及发交议案之权；（2）召集、开闭、停展及解散议院之权；（3）设官制禄及黜陟百司之权；（4）统率陆海军及①张孝若：《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下，中华书局1930年版，第58页。②《论立宪与外交之关系》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册，第576、577页。
①《梁任公先生年谱长编》，第214页。
②《东方杂志》第3年临时增刊，《宪政初纲》，第8页。
③《清朝续文献通考》卷394，《宪政》二。
④筹备事宜清单共计92项。见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，第61—67页。编定军制之权；（5）宣告戒严、发命令及使发命令之权；（6）爵赏及恩赦之权；（7）总揽司法之权；（8）宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；（9）遇有紧急之事，得发代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力。对臣民权利义务，名义上允许有言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由，实际上除当兵、纳税义务外，对权利都作了种种限制，甚至规定皇帝有权随时颁布诏令，予以剥夺。
《宪法大纲》虽以日本明治维新时期颁布的宪法为蓝本，但它删去了日本宪法中对天皇权力限制的条款。在编纂结构上“首列（君上）大权事项，以明君为臣纲之义。次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义，虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于朝廷”①。所以，大纲自始至终贯穿着“君为臣纲”、“皇权至高无上”的中心内容，它与封建君主**的体制没有什么不同，只是用成文宪法的形式加以确认，使之披上一件“合法”的外衣，以示立宪政治。
第二阶段：光绪三十四年至宣统三年八月（1908—1911年10月）
在《宪法大纲》颁布不久，光绪帝、慈禧太后先后死去，不满三岁的溥仪“入承大统”，光绪之弟、溥仪之父醇亲王载沣监国，为摄政王。预备立宪进入第二阶段。载沣监国摄政后，重申继续进行预备立宪。
1.咨议局的成立。
宣统帝继位后，依照9年预备清单，在次年成立各省咨议局。还在光绪三十三年（1907），清廷就下诏筹设咨议局。光绪三十四年（1908），公布《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》。宣统元年（1909），明令各省一律成立咨议局。于是各省纷纷筹办，到是年八月，除新疆外，各省先后宣告成立咨议局。
按照《咨议局章程》规定，咨议局是“为各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安为宗旨的”机构。其职权为：（1）议决本省应兴应革事件；（2）议决本省岁出岁入预决算、税法、公债及担任义务的增加；（3）议决本省单行章程规则的增删和修改以及权利的存废；（4）选举资政院议员，申复资政院、督抚咨询事件；（5）公断和解本省自治会的争议事件；（6）收受自治会或人民陈请建议事件等①。从上述职权看来，咨议局似乎具备了地方议会的雏形，但在实际运作中，清廷从来没有把它当成议会。第一，清廷只把它视作各省议员指陈通省利弊的舆论机构。当时兼管咨议局筹办事务的首席军机大臣奕?指出：“咨议局仅代表一省之舆论，尚非国家议院之比”。“咨议局之设性质既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之计，将来开设议院时，其各省咨议局或改省议会或改为自治议会，固不以今日之咨议局当之也”①。表明它是一个过渡性临时机构。第二，明确规定各省督抚对咨议局有控制权。按规定，咨议局对督抚仅有建议权而无监督权，因此所定的议案“采纳与否，凭诸督抚”，只有经过督抚同意，才能生效。如双方意见不一致，则督抚将全案“咨送资①《大清法规大全·宪政部》4。
①《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第670、676页。①奕劻：《遵旨议复考察宪政大臣于式枚奏请咨议局章程折》1909年9月，宪政编查馆印行单行本。政院，以待决定”，而资政院议事均须请旨裁夺，其可否裁夺之权仍在君上。不仅如此，各省督抚还有监督咨议局选举及会议之权，如咨议局“议事有逾越权限，不受督抚劝告者”，督抚可令其停会；又如咨议局所议事件有“轻蔑朝廷情形”、“妨害国家治安者”，督抚得奏请解散②。咨议局对督抚的违法行为既不能提出质问，又不能进行弹劾，只能呈请资政院核办。所以，从督抚对咨议局权限来看，尤如长官控制部下，本省一切大政方针，任凭督抚说了算，咨议局不过空发一通议论而已。第三，对议员规定严格的选举条件。按规定各省议员人数，“以各该省学额总数百分之五为准”，但“宁、苏两处漕粮最重，而学额较少”，另分别给江宁增加9名，江苏增加23名。议员产生方法，采用复选法，对选举人和被选人资格加以严格限制。选举人除规定属本省籍男子年满25岁以上外，还须具备下列条件之一：（1）在本省办理学务及其他公益事务满三年以上并著有成绩；（2）在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上的学堂毕业并有文凭；（3）举贡生员以上的出身；（4）担任过七品以上文官、五品以上武官而未被参革；（5）在本省拥有5000元以上的营业资本或不动产。此外，非本省籍年满25岁以上的男子，必须在本省居住10年以上并拥有10000元以上的营业资本或不动产。被选举人除上述条件外，还须年满30岁以上的男子，属本省籍贯或寄居10年以上。从上述条件限制看，劳动人民的选举权和被选举权完全被剥夺，但对资产阶级有利，许多立宪派人士当选为议员，他们中的头面人物大都当上了议长。第四，在实际运作上，各地方督抚采取限制的态度，往往通过的议案提交督抚后，“如泥入海，消息杳然”①。江苏咨议局开会56天，议决议案46件，经两江总督和江苏巡抚审核，得到答复的仅是无关紧要的7件。对于弹劾督抚的奏章，清廷以处分官员乃朝廷大权，咨议局不得干预而加以拒绝。更有甚者，督抚根本不通过咨议局擅自行事。如宣统二年（1910），湖南发行公债，事前不交咨议局讨论，就直接奏请度支部发行，就是一个显著例子。
从上述几个方面，清楚地看出咨议局不具备地方议会的性质，它是清朝地方督抚控制下用以点缀所谓民主的舆论机构。虽然如此，它的成立，一面为资产阶级和一切要求改革的人们提供了一个讲坛，他们议论时政，揭露清廷的**无能，加速了宪政的步伐；另一面，客观上为提高人们的民主思想觉悟，促进革命运动的发展起了推进作用。
2.资政院的设立。
资政院是清廷仿效西方议会模式而加以改头换面的全国性舆论机构，是西方资产阶级代议制在中国最早的尝试。
光绪三十三年（1907），清廷颁布谕旨筹设资政院，并派溥伦、孙家鼐为正副总裁进行筹备。宣统二年九月（1910年10月）在北京正式成立，到宣统三年八月（1911年10月）武昌起义爆发后，前后召开两次常年会，通过《十九信条》，选出袁世凯为内阁总理大臣。
成立资政院的目的，在《资政院院章》总纲中写道：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”①。而在《院章》编纂大臣的奏折中说：“国民义务以纳税为大宗，现在财政困难，举行新政何一不资民力，若无疏通舆论之地，②《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第677、681页。①《各省咨议局议案纪略》，《东方杂志》第6年第13号。
①《资政院院章》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立案档案史料》下册，第630页。则抗粮闹捐之风，何自而绝？”可见，成立资政院的真实目的并不在于“预立上下议院基础”，而在于扩大财政收入，弥补亏空，疏通上下舆论，制止抗粮抗捐风潮，维持封建统治秩序。在院的组成上，除议员外，设正副总裁、秘书长、秘书官，内置秘书厅，厅下设机要、议事、速记、庶务四科及附设图书馆。但《院章》规定，总裁“以王大臣著有勋劳通达治体者”，副总裁“以三品以上大员著有才望学识者”，由皇帝特旨简充；秘书长由正副总裁“遴保相当人员，请旨简放”；秘书官由正副总裁“遴员奏补”，分管各科事务。在议员产生上，《院章》规定，分为“钦选”和“民选”两种，各100名。“钦选”100名中，宗室王公世爵为名，满汉世爵为12名，外藩王公世爵为14名，宗室觉罗为6名，各部院衙门官为32名，硕学通儒为10名，纳税多额者为10名。“民选”10O名中，由各省咨议局议员中按10∶1比例互选产生，经督抚核准后，方能有效。在职权上，《院章》规定，主要讨论奉旨特交事件，国家岁出岁入预算事件，税法及公债事件，新定法律及嗣后修改（宪法不在此限）事件，人民陈请（但必须瓞具说帖，并取具同乡议员保结）事件。在行政关系上，行政部门不对资政院负责，资政院对行政长官的质问须经正副总裁同意才能行使。行政部门若有侵夺资政院权限或违背法律，资政院亦无直接纠弹或更有效的加以阻止，只能请旨裁夺。在立法上，资政院无权制定或修改宪法等。
从上述规定看，资政院还不是正式的议院，只是作为议院成立前的雏形。这个雏形名义上是清廷的“舆论”、“民意”机构，实际上是皇族统治者玩弄立宪的装饰品。但它的成立，毕竟扩大了立宪派和要求实施宪政的人们的活动地盘。
3.国会请愿活动。
各省立宪派在清廷预备立宪期间先后多次发动速开国会请愿活动，以促成宪政的实现。随着各省咨议局的成立，他们利用咨议局这个合法机构的名义，首先由江苏咨议局议长张謇带头联合13省咨议局议员组成“国会请愿联合会”，又同各省政团、商会、海外华侨代表组织“国会请愿代表团”，于宣统元年十二月、二年五月（1910年1月、6月）两次向清廷请愿，并以孙洪伊为代表向都察院递交请愿书，要求“速开国会，组织责任内阁”，“颁布议院法及选举法，以期一年内召集国会”①。清廷以“财政困难，灾情遍地”为由加以拒绝。宣统二年九月（1910年10月），资政院在京开幕。他们又上书资政院，提议设立责任内阁，召开国会，同时呼吁各省当政大员给予支持。为了壮大声势，又在许多城市发起请愿运动。各省督抚鉴于实权逐渐削弱，且召开国会呼声愈来愈高，由云贵总督李经羲串通程德全、锡良等人，取得18省督抚的同意，也联电清廷，主张召开国会，速组责任内阁。资政院在立宪党人的活动和哀求下，先后通过“请开国会案”和“陈请速开国会具奏案”，请求清廷在宣统三年（1911）召开国会。清廷慑于各地请愿和资政院以及地方督抚的压力，被迫于十月三日（11月14日）宣布将预备立宪期限缩短为五年，并声称：“此次缩定期限，系采取各督抚等奏草，又由王室大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协折衷所当。缓之固无可缓，急亦无可再急，应即作为确定年限，一经宣布，乃不能再议更。”同时下令：“现经降旨以宣统五年（1913）为开设议院之期，所有各省代表人等，著民政部①《东方杂志》第7年第1号《文件一》，第15—17页。
及各省督抚剀切晓谕，令其即日散归，各安职业，静候朝廷详定一切，次弟施行”①。企图以此来缓和内外矛盾，维持封建统治秩序。
对清廷宣布缩短预备期限，立宪派以为立宪有了指望，纷纷返回本省，但湖北的汤化龙、湖南的谭延辍⑺拇ǖ钠训羁〉热醇岢旨纯??岬闹髡牛?⑹酝荚诰┰俅谓?星朐浮６??∫灿行矶啻?淼酱锉本?Ｇ逋⒚?罱???〈?硌航饣卦???纸?酝荚俅吻朐傅奶旖蜓Ы缜朐竿?净峄岢の率懒亍胺⑹?陆??坏胤焦傺霞庸苁?薄Ｖ链耍??崆朐富疃??料氯ァ?
4.《重大信条十九条》的颁布。
清廷发布缩短预备立宪期限谕旨后，宣统三年四月（1911年5月）首先公布《新内阁官制》。按照新官制组成的内阁，是以皇族为主导地位的内阁，人们称之为“皇族内阁”。
“皇族内阁”的成立，表明清廷无意实行君主立宪政治，从而暴露了皇族集权的用心，引起立宪派的强烈不满。但他们还没有绝望，又以各省咨议局联合会名义上书力争，说：“以皇族组织内阁，不合君主立宪公例，请另简大员，组织内阁”①。但得到回答是：“黜陟百司，系皇上大权，议员不得妄加干涉。”②立宪派纷纷感到失望，一部分人开始转向革命阵营。
辛亥革命爆发，以摄政王载沣为首的清朝统治集团慌了手脚，赶忙下“罪己诏”，取消现行内阁章程，改组内阁，颁布《重大信条十九条》（简称《十九信条》）。
《十九信条》按其内容来说，比《宪法大纲》有很大变化。（1）对皇帝权力作了较大的限制。其中虽仍称“大清帝国皇统万世不易”，“皇帝神圣不可侵犯”，但对实际权力作了种种限制，如规定：“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，而宪法则由资政院制定；“皇帝继承顺序，于宪法规定之”；“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”；“皇室经费之制定及增减，由国会议决”；“皇室大典不得与宪法相抵触”等。从而限制了皇帝的立法权和行政权，使皇帝权力较《宪法大纲》大为缩小。（2）大大提高了未来国会的权力。《十九信条》规定立法权属于国会，“宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之”；“宪法改正提案权属于国会”。同时规定国会有监督行政权，“官制官规以法律定之”，“总理大臣由国会公举，皇帝任命”，如果“总理大臣受国会弹劾时，非解散国会，即内阁辞职”。国会有权决定国家预决算和皇室经费制定及增减，并规定国会对国家军事和外交活动有参与权；对陆海军调动“须依国会议决之特别条件，此外不得调遣”；对国际条约“非经国会议决，不得缔结”，“但宣战、媾和，不在国会期中者，由国会追认”①。根据这些规定，国会权力大为扩大，皇帝权力大为缩小。《十九信条》与《宪法大纲》相比，两者之间有较大的差异。第一，两者所处情况不同。《宪法大纲》草于君权未衰、民权未张之日，而《十九信条》成于革命兴起、民气横溢之秋。前者充分体现君主至上，后者贬抑君权，伸张民权。第二，两者实行的政体不同。《宪法大纲》采取日本式的二元君主立宪模式，君主在立法和行政上拥有极大的权力，而《十九信条》则采取①《宣统政纪》卷45。
①《咨议局联合会第二次呈请代奏皇族不宜总理内阁折》，《时报》宣统三年六月初三日。②《宣统政纪》卷36。
①《重大信条十九条》，《清朝续文献通考》卷400，《宪政》八。
英国式的虚君共和制，实行议会政治，责任内阁。第三，两者所起作用不同。《宪法大纲》仅作为将来制宪的原则，其本身并无法律效力，制定时也未经过一定的法律程序，而《十九信条》则不然，它是在国会未开前，由代行国会职权的资政院经过一定程序制定，然后由皇帝公布，具有一种法律效力，可以说具有临时宪法的性质。但在人民权利上，《十九信条》与《宪法大纲》一样只字未提，这就清楚地反映出两者在本质上是一样的。
《十九信条》的颁布，是清末阶级斗争激化的产物。它充分证明“革命无疑是天下最权威的东西”②，能够夺得和平请愿所得不到的东西，能够迫使敌人作出让步。清廷正是慑于武昌起义后迅速汇合的革命洪流，不得不抛出《十九信条》，以求免于灭顶之灾。
《十九信条》颁布后，资政院规定代行国会权力，选出袁世凯为内阁总理大臣，组成新内阁代替“皇族内阁”，企图以此来挽救清朝的命运。然而，革命的洪流势不可挡，1912年2月12日，清帝被迫宣布退位。中国二千多年的封建**制度也随之告终。
②《论权威》，《马克思恩格斯全集》第18卷，第344页。
第二节民国初年的宪政武昌起义与《鄂州约法》的颁布武昌起义胜利后，迫切需要组织新政权来领导革命斗争。八月二十日（10月11日），起义的第二天，缺乏政治经验的革命党人邀请湖北咨议局议员和地方绅商举行会议，决定成立军政府，推举军政府都督。会上，领导起义的“各军领袖，佥以资望浅，谦让未遑”①，咨议局议员刘赓藻趁机提出：“统领黎元洪现在城内，若合适，当寻觅之。”结果，推出与革命无关的原湖北新军协统黎元洪为都督、咨议局议长汤化龙为民政部长。
湖北军政府成立后，宣布改国号为中华民国，改年号为黄帝纪元4609年，发布《告全国父老书》，号召推翻清朝统治。八月二十六日（10月17日），公布由汤化龙起草的《中华民**政府条例》。条例共六章二十条，基本内容为：（1）军政府下设军令、军务、参谋、政事四部，直接“受都督之指挥命令”；（2）军政府发布命令，任免文武官员，“均属都督大权”；（3）一切军政要务，“由都督召集临时参议会或顾问会议决施行”；（4）都督兼总司令，握有绝对军事指挥权；（5）将政务部权限扩大，改为政事部，下设外交、内务、司法、交通、文书、财政、编制等七局。
按照这个条例规定，完全把革命党人和发动起义人员排挤出政权以外，因而遭到革命党人的强烈反对。九月初四日（10月25日），军政府不得不再次开会，重新《改订暂行条例》，增加军事参议会来限制都督的权力，设立稽查员稽查各部门，取消政事部，改原来的各局为部，直辖都督。这样，汤化龙得到一个没有实权的闲职，从而加强了革命党人的力量，初步改变了旧官僚、立宪派把持政权的局面。
湖北军政府成立不久，同盟会领导人宋教仁从上海到达武昌。居正、孙武、刘公等人立即同宋教仁商议制定约法，作为中华民国中央政府成立前的临时根本办法。于是，由宋教仁连夜起草，经过讨论后，由军政府颁布，取名《鄂州约法》。
《鄂州约法》分总纲、人民、都督、政务委员、议会、法司、补则七章六十条①。它以资产阶级民主、自由、平等思想和三权分立学说为指导原则，描绘了一幅以总统制为蓝本的资产阶级共和国方案。其主要内容为：（1）规定政权体制由都督及任命的政务委员会、议会（约法施行三个月建立）、法司三者构成，即采取行政、立法、司法三权分立的原则。（2）规定都督由人民公举，任期三年，连选连任，一次为限。其职权包括：总揽政务，制定并公布法律（在议会未开以前），对外宣战、讲和，统治水陆军，依法任命官员，宣布戒严、大赦、特赦、减刑及复权，并对议会负责。但发布命令、条例，须经国务员副署，方能生效。（3）规定议会由人民选举议员组成。其主要职责为：制定法律，议定条约，审理预决算，向政务委员提出条件、质询和弹劾等权力。（4）规定人民享有言论、集会、结社、信教、通讯、迁徙等自由，以及选举都督、议员、任官、考试、选举与被选举、保有财产、著作等权利，同时还有纳税、当兵的义务。
①张难先：《湖北革命知之录》，第266页。
①见杨玉如编：《辛亥革命先著记》，科学出版社1957年版，第232—236页。《鄂州约法》是中国资产阶级拟定的第一部带有宪法性质的法律，是我国法制史上第一次公开承认人民权利的文件，它以基本法的形式从根本上否定了清朝封建君主**制度和立宪派主张的君主立宪制度，确定了资产阶级的民主共和制度。虽然这部约法在当时急剧变化形势下未能实施，但它的制定充分表明，资产阶级革命派要在中国建立资产阶级民主政治的强烈愿望。“各省都督代表联合会”的召开与《临时政府组织大纲》的制订武昌起义和湖北军政府的成立，推动了全国革命形势迅速发展，湖南、陕西、山西、云南、贵州、江苏、浙江、安徽、山东、四川等省先后宣布独立，并相继成立军政府（或都督府），清皇朝开始全面崩溃。形势的发展，迫切需要建立一个统一的中央政府作为领导全国革命斗争的中心。建立全国性政权的活动，分别在武汉和上海两地进行-
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